article CD'enjeux 15 juin. 2020

Le registre des émissions de GES de la France : un outil efficace face à l’urgence climatique ?

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« Carbone » est un film d’Olivier Marchal sorti en 2017, dont le scénario s’inspire librement de la fraude à la TVA sur les quotas carbone entre 2008 et 2009. Sa rediffusion récente a remis en lumière la difficulté à réguler le marché des droits à polluer. Pourtant il existe un système robuste : le Système européen d’échange de quotas d’émission de GES au sein de l’Union Européenne (SEQE-UE) dont l’administration - pour la France - est confiée à la Caisse des Dépôts. Décryptage avec Yves André, administrateur du Registre GES.

Un peu d’histoire : à l’origine de la finance carbone

Commençons par un petit retour en arrière et quelques jalons « historiques » pour comprendre d’où l’on part :

En 1997, la signature du Protocole de Kyoto (PK) marque une étape clé dans la lutte contre le réchauffement climatique : pour la première fois les Etats développés signataires du PK, dont la France, se fixent des objectifs contraignants, quantifiés et limités dans le temps pour réduire leurs émissions de Gaz à effet de Serre. Parmi les obligations inhérentes à ces pays, l’obligation de mettre en place un système informatique destiné à suivre et rendre public le suivi des engagements des Etats, exprimés sous la forme d’unités de comptes (quotas). Ce système devait répondre à des normes techniques strictes pour être agréé par la CCNUCC.

Mais avant même que le PK entre opérationnellement en application (2008) l’Europe s’était emparée d’un mécanisme prévu dans le protocole pour créer son mécanisme « régional » applicable à tous ses états-membres : le Système européen d’Echange de Quotas d’Emission de GES (SEQE-UE).

Le principe est le suivant. Les États fixent, pour chaque période, des objectifs de réduction d'émission à chacune des installations concernées à travers un plan national d'affectation des quotas (PNAQ). Au début de chaque période, ils affectent un volume donné de quotas aux exploitants des installations, sur la base des émissions des activités concernées. Un quota correspond à l'émission de l'équivalent d'une tonne de CO2. Plusieurs périodes de mise en œuvre sont prévues (2005-2007, 2008-2012, 2013-2020, 2021-2030). Les exploitants doivent restituer à la fin de chaque période le nombre de quotas correspondant à leurs émissions de CO2. L'intérêt économique du système de quotas réside dans le fait que ces quotas sont transférables et négociables entre les exploitants des installations.

Comment fonctionne le système d'échange de quotas d'émissions européen ?

Pour concrétiser ce mécanisme, il était impératif de disposer d’un outil chargé de comptabiliser, tracer de manière incontestable les émissions des assujettis et rendre compte de leur couverture : c’est exactement le rôle d’un registre.

Yves André, pourquoi est-ce la Caisse des Dépôts qui administre le registre des émissions de GES de la France ?

L’Etat, et plus particulièrement le ministère de l’écologie ne disposait ni de la compétence pour développer de tels systèmes informatiques ni des ressources pour les gérer au quotidien. Il a alors fait appel à la Caisse des Dépôts qui disposait déjà d’une compétence dans le domaine de l’économie du carbone et d’une solide capacité de développement d’outils informatiques et de gestion.

La Caisse des Dépôts a donc développé le premier registre de GES de la France : SERINGAS. A l’origine, le registre concernait uniquement les émissions couvertes par le SEQE-UE (industriels implantés sur le territoire d’une puissance thermique supérieures à 20 MW).

En janvier 2021 nous entrerons dans la quatrième phase du SEQE-UE, qui s’achèvera fin 2030. Pourquoi toutes ces phases ?

Il s’agit d’aller progressivement vers une économie décarbonée, en se fixant des jalons par des objectifs quantifiés limités dans le temps. N’oublions pas que les industriels européens sont en concurrence sur des marchés mondiaux qui ne sont pas tous soumis à des contraintes de plafonnement. Il fallait donc éviter de faire supporter à nos entreprises un désavantage compétitif, qui pourrait se traduire qui plus est, par des délocalisations (donc du chômage) et des transferts des émissions hors de l’UE. Or le système climatique est mondial : il pâtit de chaque tonne d’émission quel que soit le lieu où elle a été émise.

La première phase (de 2005 à 2007) dite d’apprentissage, avait ainsi pour but de tester le fonctionnement du registre, son acceptation sociale et d’examiner comment il concourrait à la fixation d’un prix du carbone. L’objectif a été partiellement atteint, puisque le mauvais calibrage du volume de quotas à allouer a conduit à un sur-abondement aboutissant à ce que le prix du quota se soit effondré en fin de période. Bref, le fameux signal-prix que le marché carbone devait générer n’a pas été au rendez-vous. Ceci a poussé les instances européennes à envisager des mesures correctives, passant par un durcissement progressif du système.

Les années suivantes ont vu un renforcement des exigences sur les volumes et sur les prix. Ainsi, le paquet Energie-Climat pour 2020 contenait un objectif de 20 % de réduction des émissions en 2030 par rapport à 1990 (dont -21 % pour les secteurs assujettis au SEQE-UE). De même le plan pour 2030 est encore plus contraignant puisqu’il porte l’objectif à – 40 % par rapport à 1990 (- 43 % pour les secteurs assujettis au SEQE-UE ; - 30 % pour les autres). Et la contrainte va se poursuivre puisque les objectifs pour 2050 qui étaient initialement de réduire les émissions de 80 à 95 % ont été portés à -100 % = neutralité carbone de l’UE dans le récent Pacte Vert pour le climat proposé sous la nouvelle présidence de la Commission.

Le registre SERINGAS est-il toujours utilisé aujourd’hui ?

En 2012, tous les systèmes de registres nationaux des émissions de Gaz à effet de Serre dont SERINGAS, ont été abandonnés dans le cadre de la migration dans le système unique développé par la Commission européenne : le Registre de l’Union.

Néanmoins si la Caisse des Dépôts n’assure donc plus la maintenance évolutive et corrective de l’outil, elle continue d’en exercer l’administration pour le compte de l’Etat qui est propriétaire des données.

Que signifie exactement « administrer le registre » ?

Un Registre GES ne doit pas être confondu avec une place de marché, lieu de rencontre de l’offre et de la demande. Un registre GES, c’est un système comptable qui permet des transactions de quotas entre comptes, qui les trace et assure leur irrévocabilité. C’est aussi le seul moyen d’attester de la propriété des actifs immatériels que sont les quotas : leur inscription dans un compte vaut titre de propriété. Techniquement, le système fonctionne à l’instar d’une banque en ligne, accessible 7/7 et 24/24.

A grands traits, administrer le registre, c’est deux grands types d’actions.

 

  • il s’agit d’abord de prendre en compte, dans les délais réglementaires, les instructions de l’Etat représenté par le Ministère de la Transition écologique et solidaire (MTES) : allouer les quotas aux assujettis qui en bénéficient, consigner leurs émissions vérifiées annuellement, contrôler que les émissions sont couvertes à la date réglementaire et dans le cas contraire produire des rapports de non-conformité à destination des préfets ou pour l’aviation du ministre en charge de l’aviation civile.

 

  • mais également d’assurer le contrôle d’honorabilité des détenteurs de comptes. Ces contrôles sont effectués lors de l’ouverture des comptes ou des mises à jour liées aux évolutions (changement d’exploitant ou de représentants autorisés) et enfin lors des revues périodiques engagées soit en application des dispositions du règlement européen, soit spécifiquement Lutte Contre le Blanchiment et le Financement du Terrorisme (LCB-FT).

 

Depuis la fraude massive à la TVA sur les quotas (2008-2009) la Commission européenne a renforcé les exigences de contrôle. Particularité du registre français, les contrôles exercés vont au-delà des exigences européennes car la Caisse des Dépôts en tant qu’établissement financier est tenue d’appliquer en matière de LCB-FT, les obligations de vigilance vis-à-vis des tiers, instituées par le code monétaire et financier. Ceci n’est d’ailleurs pas sans provoquer quelques critiques de la Commission puisque le registre français n’applique pas strictement les obligations du règlement européen mais exerce des contrôles LCB-FT qui vont au-delà.

La fraude à la TVA était-elle due à un dysfonctionnement des systèmes ?

Absolument pas, le problème est d’une autre nature. Il y a bien eu également des attaques informatiques qui ont révélé la vulnérabilité des systèmes et de leur hébergement (firewalls défaillants etc.) mais en réalité la fraude à la TVA au sein de l’Union Européenne tient uniquement à l’absence d’harmonisation fiscale.

Ainsi, la fraude consistait, à travers des sociétés fictives, à entrer dans le marché des « droits à polluer », à acheter des quotas hors taxe dans un pays étranger, avant de les revendre en France à un prix incluant la TVA, puis d’investir les fonds dans une nouvelle opération. La TVA récupérée, elle, n’était jamais reversée à l’Etat.

Le problème a été réglé au niveau réglementaire avec l’application du principe d’autoliquidation de la TVA sur les échanges domestiques. Au niveau informatique, la validation des transactions a été rendue plus complexe et leur exécution moins immédiate. La fraude a couté environ 1,7 Mds d’euros au Trésor Français, près de 6 Mds au niveau européen.

On comprend dès lors que l’activité soit encore surveillée à la loupe par les instances de contrôle de la Caisse des Dépôts, alors que le risque de réitération de fraude à la TVA est jugulé du fait de l’autoliquidation.

Le Registre français représente combien de comptes ?

La Caisse des Dépôts supervise environ 1200 comptes d’installations industrielles, 200 comptes aviation (du monde entier) ouverts depuis l’extension du SEQE-UE au secteur aérien et un peu plus de 70 comptes volontaires (non-assujettis). Pour les industriels, les comptes sont ouverts installation par installation et non au niveau de la société. Il n’y a pas, par exemple, un compte unique pour EDF ou Engie mais un compte par installation de production dès lors que sa puissance thermique l’assujettit au SEQE-UE.

Le SEQE-UE, dont le registre est en quelque sorte la colonne vertébrale, est souvent décrié, est-il efficace pour lutter contre le réchauffement climatique ?

Deux questions se posent : le prix du quota et l’apport du système pour l’émergence de technologies moins émettrices.

La question primordiale est d’abord celle du prix du quota de CO2. Le système repose sur un principe d’incitatif financier. Les prix du quota devaient en théorie être appelés à croître, ce qui devait conduire l’industriel à arbitrer entre payer de plus en plus cher les quotas nécessaires pour couvrir ses émissions ou bien investir dans une technologie moins émettrice.

La crise financière de 2007-2008 et la surabondance de quotas en circulation ont ruiné cet objectif : à 5 € le quota, l’incitatif financier ne joue pas et il n’y a rien à arbitrer. Comme je l’ai indiqué précédemment, la Commission a mis en place un dispositif appelé Réserve de stabilité du marché pour contingenter le volume de quotas en circulation. Ce ne fut pas sans difficultés car certains Etats européens se satisfaisaient très bien du « quota pas cher ». Le mécanisme de stabilité a prouvé une certaine efficacité, puisqu’aujourd’hui le quota évolue entre 20 et 25 €, mais ce cours se situe très loin encore d’une vraie valeur d’incitatif financier.

Au niveau européen, il faut quand même rappeler que le SEQE-UE ce sont environ 12000 installations industrielles soumises à une contrainte de plafonnement de leurs émissions, ce qui représente environ 45 % des émission. Ce n’est donc pas marginal.

La deuxième limite que l’on peut dire du système, c’est qu’il n’a pas permis l’émergence de nouvelles technologies moins émettrices, cela étant sans doute corrélé au prix bas du carbone. Il y a déjà quelques années, les travaux universitaires de l’Ecole des mines & London Business School avaient ainsi montré que le système européen n’avait pas conduit à des investissements en R&D sur des dispositifs moins émetteurs de GES et qu’il n’avait pas été constaté un foisonnement de nouveaux brevets industriels.

Dès lors, je rejoins ce qu’exposent très justement Charlotte Vailles d’I4CE et Nicolas Berghmans de l’Iddri dans leur article publié le 15 mai 2020 dans la newsletter d’I4CE (Le marché carbone européen à l’épreuve du Covid), il est assez illusoire de continuer d’affirmer comme le fait la Commission que « le SEQE-UE est la pierre angulaire de l’action menée par l’Union européenne pour réduire les émissions de GES » et il conviendrait peut-être de considérer maintenant le SEQE-UE (EU-ETS en anglais pour Emissions Trading System ) comme un filet de sécurité : « Ne choisissons pas entre l’EU ETS et d’autres politiques pour décarboner l’électricité et l’industrie européenne. Nous avons besoin des deux. Et nous ne devons plus tomber à nouveau dans l’écueil de tout attendre de l’EU ETS. »

Mais alors, pourquoi pas une taxe ? Ne serait-ce pas plus simple et finalement plus efficace ?

En théorie pourquoi pas… Mais à quel horizon de temps faut-il se projeter pour que la possibilité d’une taxe mondiale ou même seulement européenne sur le carbone puisse se concrétiser ? Les marchés carbone, et pas seulement le marché européen, existent depuis plusieurs années. Donc soyons pragmatiques, ces systèmes fonctionnent aujourd’hui même si leur efficacité n’est pas parfaite. Pour le SEQE-UE, les perspectives de mise en œuvre d’un mécanisme de corridor de prix, ou a minima d’un prix plancher du quota, ne sont plus complètement enterrées. L’efficacité économique du SEQE-UE en sortirait renforcée, mais comme toujours en Europe, il est difficile de mettre tout le monde d’accord.

Rappelons qu’à titre d’exemple, le SEQE-UE même s’il n’est pas exempt de travers, a au moins permis de faire que depuis 2005 en Europe, émettre une tonne de CO2 a un coût.

En résumé, une taxe peut sembler techniquement plus simple, mais à l’échelon national seulement (En France par exemple cette taxe existe. Elle s’appelle Contribution Climat Energie). A un niveau supranational, mondial ou seulement européen, c’est utopique.

Les ETS dans le monde (en activité, en développement ou à l’étude)

 

Quel est, selon vous, l’avenir du Registre ?

L’activité s’inscrit sur le long terme du fait du calendrier européen. Nous allons entrer dans la phase 4 du SEQE-UE (2021-2030), ensuite il y aura à décliner les objectifs climatiques de l’UE pour 2050 (pacte vert européen).

Au niveau européen à court terme, il nous faudra suivre l’évolution du Brexit. Le Royaume Uni (deuxième registre européen après l’Allemagne et devant la France en termes de volumes) envisage de développer son propre ETS qui en cas d’accord pourrait être relié au SEQE-UE comme ce sera le cas de l’ETS suisse. Cela va dépendre des négociations entre l’UE et le Royaume Uni. En absence d’accord, la France récupérera un certain nombre de comptes aviation actuellement supervisés par le registre anglais.

Toujours au niveau européen, le pacte vert de la Commission prévoit l’inclusion du transport maritime dans le SEQE-UE. Ce sera de nouvelles ouvertures de comptes à surveiller, l’activité du transport maritime international étant du reste particulièrement sensible (pavillons de complaisance etc.).

Au niveau international, le programme de l’OACI (ONU) appelé CORSIA consistant à compenser les émissions du transport aérien se mettra en œuvre progressivement à partir de 2021 (phase pilote). Comment ce programme sera-t-il décliné au niveau national ? Rien n’est encore décidé, mon avis personnel est que la Commission européenne n’abandonnera vraisemblablement pas la supervision des émissions aériennes sur son territoire.

Pour aller plus loin

Les comptes mondiaux du carbone en 2019