Ce n’est pas un déclin des centres-villes, mais une mutation 

En mai 2025, le gouvernement confiait la rédaction d’un rapport sur l’avenir du commerce de proximité à Frédérique Macarez, maire de Saint-Quentin (Aisne), Dominique Schelcher, PDG de Coopérative U, et Antoine Saintoyant, directeur de la Banque des Territoires. Nous les avons réunis pour recueillir leurs analyses et évoquer les actions prioritaires à mener selon eux.

À la suite d’une mission confiée en mai 2025 par Juliette Méadel, ministre délégué en charge de la Ville, et Véronique Louwagie, alors ministre déléguée en charge du Commerce, de l’Artisanat, des PME et de l’Économie sociale et solidaire, le « Rapport de la mission sur l’avenir du commerce de proximité dans les centres-villes et les quartiers prioritaires de la politique de la Ville [1]» a été remis le 5 novembre 2025, étayé de 30 recommandations s’appuyant sur des initiatives locales réussies en matière de transformation de l’activité commerciale. Neuf de ces propositions ont été retenues pour le plan d’action dévoilé peu après par le ministère des Petites et moyennes entreprises, du Commerce, de l’Artisanat, du Tourisme et du Pouvoir d’achat.

Selon le Baromètre du centre-ville et des commerces [2], le dynamisme de leur centre-ville est la préoccupation principale des citoyens dans le contexte des municipales. On sait les Français très attachés à certains commerces constitutifs de leur identité : boulangerie, boucherie, fromagerie, magasin de vêtements… Or, ils consomment de plus en plus souvent à l’encontre de cet attachement. Comment interprétez-vous ce paradoxe ?

F. M. : Il y a, en effet, un paradoxe, mais les centres-villes restent des lieux très forts dans la vie des habitants. Une place de l’Hôtel-de-Ville, une Grand-Place, c’est là que les gens convergent, consomment, se rencontrent. Dans toutes les entrevues menées pour ce rapport, nous avons très fortement ressenti cette question de l’attachement de la part de tous les acteurs, notamment les élus. La voie de la transformation des centres-villes doit donc passer par cette convivialité avec des lieux de restauration, d’équipement, de culture et de services publics très forts. Ce ne sera pas un centre-ville monofonctionnel, mais multifonctionnel. Pour nous trois, c’est un choix de modèle de société et un sujet très politique pour l’avenir. Laisse-t-on les choses se faire sans actions collectives, parce que c’est la marche du monde, ou y a-t-il une place pour une transformation intelligente, avec des lieux de rencontre très forts ?

A. S. : Il est d’ailleurs rare de trouver des contradicteurs qui proposent un modèle de société différent. Il y a une envie de revenir dans le centre-ville, même si parfois on fait une grande partie de ses courses en périphérie. Dans les enquêtes de la Banque des Territoires, cette question remonte souvent parmi les trois premiers sujets évoqués à l’approche des élections municipales, à côté de la santé et du logement.

D’après le rapport, les chiffres de la vacance commerciale, qui est autour de 10 % à l’échelle nationale, s’expliquent aussi par la suroffre, avec un net excédent de mètres carrés commerciaux. Vous affirmez qu’il faut chercher à accompagner la mutation de ces surfaces vers d’autres destinations.

D. S. : La décommercialisation procède de deux phénomènes. Le premier est que si la grande distribution revient en cœur de ville avec les petits supermarchés de proximité, la périphérie voit au global des mètres carrés qui se ferment, et c’est une nouveauté. C’est la grande recomposition du secteur de la grande distribution. Le second concerne le remplacement de certains types de commerces par davantage de lieux de convivialité. Nous avons aussi vu dans nos déplacements un retour de l’artisanat, qui avait complètement déserté les centres-villes. Aujourd’hui, quand on met en place des loyers accessibles ou des baux précaires, on voit se former des listes d’attente de personnes voulant se lancer dans ces disciplines pour vendre leurs créations. Cette grande mutation suppose de restructurer des immobiliers : il faut du logement à l’étage, quand le bâtiment est vieux, ou fusionner des petites cellules commerciales pour zen faire de plus grandes afin de mieux accueillir les commerces d’aujourd’hui. Ce travail est en cours.

F. M. : C’est un sujet extrêmement important : nous avons sur chaque territoire des enjeux de locaux vacants. La réponse ne peut pas être la même partout, mais la question de la transformation foncière est clé pour le futur et va engager des moyens importants. C’est pour cela que, dans le rapport, nous proposons des plans Action cœur de ville 3, avec du financement, car, si on veut mener les bonnes stratégies, il faudra que les pouvoirs publics s’en mêlent pour assurer la reconfiguration de lieux complexes, sans rentabilité immédiate. Ce sera un grand sujet dans les années qui viennent pour les maires et les présidents d’agglomération, avec des outils intéressants comme les foncières de redynamisation, quand on veut conserver du commerce en rez-de-chaussée.
Mais cela peut passer aussi par de la transformation sans remettre de commerce. Dans toutes les villes, on a besoin de rationaliser les rues commerçantes et d’un bon cheminement, pour éviter un étalement qui est préjudiciable à tous, avec une vacance disséminée dans plusieurs rues. On aurait intérêt à avoir un linéaire plus cohérent. À Saint-Quentin, nous allons mettre en place une concession d’aménagement avec des reprises de lots pour environ 10 000 m2. Dans une rue en particulier, nous ne remettrons pas de commerces en rez-de-chaussée. Parce que ça n’est plus là que ça se passe et que je préfère favoriser d’autres rues thématiques qui fonctionnent bien. En revanche, la transformation réalisée uniquement avec de la subvention ne suffira pas. Il va falloir que l’on devienne un temps propriétaires pour assurer la transformation. Et, en périphérie, on peut imaginer des reconfigurations intéressantes, avec du logement – en fonction du développement du territoire.

A. S. : En effet, il faut concentrer les commerces dans un nombre de rues plus limitées afin d’avoir un espace agréable pour tous les usagers. Quant aux zones périphériques ou en QPV, il faut installer dans les locaux vides des centres de soin, des associations ou sinon, quand ce n’est pas possible, des solutions de logement pour des étudiants, des personnes âgées ou à revenus modestes.

Plusieurs témoignages dans votre rapport convergent vers l’évolution d’un commerce en ville « plus serviciel et expérientiel », selon un « processus de tertiarisation de l’activité » et de « production de convivialité ». Est-ce à dire que, plus que le produit vendu, ce sera l’expérience offerte qui primera ?

D. S. : C’est le propre de tout ce qui est alimentation. En ville, les petits métiers de bouche, les petits supermarchés…, les gens adorent ça. Les chiffres du mois de décembre dernier montrent que tous ces commerces ont particulièrement performé pendant les fêtes. Plus il y a de l’expérience, plus vous avez des bonnes relations avec un commerçant qui vous conseille, plus ça fera la différence par rapport à des achats anonymisés sur votre canapé. Mais il y a des limites : dans la restauration, il y a parfois beaucoup de fast-foods et dans nos propositions, nous appelons à laisser aux maires plus de pouvoir pour sélectionner et réguler, dans certaines parties de la ville, les commerçants qui arrivent. Et ce, pour ne pas avoir cinq kebabs dans la même rue.

F. M. : Pendant nos auditions, les maires sont beaucoup revenus sur cette problématique, aussi parce qu’on vit un moment où certaines activités sont liées au blanchiment d’argent du narcotrafic, quelle que soit la taille des villes. Le maire manque donc d’outillage et de pouvoirs pour définir une stratégie commerciale avec l’écosystème – commerçants, chambres de commerce et d’industrie, associations –, et réguler les surreprésentations d’activités qui ne sont pas souhaitables pour l’équilibre du territoire. Nous le demandons dans nos propositions, tout en restant raisonnable : nous ne voulons pas des pouvoirs à tout moment, en tout point du territoire, mais sur des secteurs à enjeux. On pourrait inscrire dans les PLU [plans locaux d’urbanisme] et les SCoT [schémas de cohérence territoriale] cette possibilité de donner son avis sur les linéaires commerciaux.

A. S. : Il faut pouvoir mixer, d’une part, une expérience agréable avec tous les éléments associés à cela (la possibilité de se garer à proximité, la facilité de se déplacer dans l’espace avec des piétonnisations totales ou partielles, etc.) et, d’autre part, la qualité des produits. Ce mix constitue la stratégie commerciale qui doit être définie par le maire et son équipe, pilotée par le manager de centre-ville, avec les outils pour la porter. Sans stratégie commerciale, les choses se délitent naturellement.

Un constat récurrent est celui du montant excessif des loyers, parfois décorrélé du potentiel de chiffre d’affaires des commerces. Comment retrouver un équilibre plus en phase avec les réalités du marché ?

A. S. : Nous proposons dans le rapport des solutions, comme la désincitation pour les bailleurs à laisser un local vacant durablement, afin qu’ils acceptent d’ajuster leurs loyers à la baisse. C’est notre proposition de donner plus de pouvoir au maire pour mieux cibler et accélérer l’utilisation de la taxe sur les friches commerciales (TFC). Par ailleurs, il faut aussi désinciter ceux qui font du déficit fiscal en générant des pertes sur des locaux vides. Ensuite, il faut que la collectivité puisse acquérir certains lieux stratégiques, soit via une foncière – la Banque des Territoires a accompagné beaucoup de collectivités avec la mise en œuvre de foncières qu’elle capitalise –, soit en acquérant elle-même des biens pour les retravailler et adapter les loyers en fonction de l’activité qui va s’implanter.

F. M. : Il y a eu de grands changements, avec des loyers parfois très hauts qui trouvaient preneur, notamment des enseignes d’habillement. Mais la réalité économique a totalement changé. Sur le terrain, c’est de la dentelle. La situation idéale, c’est quand nous avons affaire à des propriétaires que l’on connaît et avec qui on peut échanger sur les loyers propres. Mais ça se complique toujours quand on a affaire à des foncières nationales, des gens qui ne sont pas sur le territoire, qui ont beaucoup de locaux et d’autres stratégies, dont la recherche de fiscalité plus avantageuse… Souvent, le maire n’a pas d’interlocuteur en face de lui, ou pas de possibilité de défendre des projets avec lui. Dans certaines villes dont nous avons rencontré les acteurs, il y a un appel à l’encadrement des loyers. Nous avons indiqué être favorables à une expérimentation, mais dans quelques villes seulement, car nous craignons aussi des effets pervers comme la perte d’investisseurs dans les loyers commerciaux. En tout cas, il y a une certitude : les mètres carrés n’ont plus la valeur qu’ils avaient il y a vingt ou trente ans. Le temps que le marché se régule, la situation reste complexe.

D. S. : Avant même cette expérimentation de régulation des loyers, nous avons observé que dans les villes où il existait une instance d’échange autour des loyers et où les données s’incarnaient, les choses étaient plus simples. Après, il faut diffuser les informations pour qu’une prise de conscience puisse opérer. Mais quand ce dialogue n’existe pas, il y a des bailleurs complètement déconnectés qui maintiennent des loyers du passé, inaccessibles aux petites enseignes ou à des commerçants qui démarrent.

La grande particularité de ce rapport est d’évoquer spécifiquement les QPV, qui revêtent des problématiques différentes de celles des centres-villes évoqués.

F. M. : Cela faisait partie de la mission. Tout d’abord, nous avons été étonnés par la complexité d’obtenir des données objectives sur la réalité économique des QPV sur le plan national. Ensuite, ce que nous disons dans le rapport, c’est qu’il y a différents QPV, des petits quartiers et des très grands, pour des réalités très contrastées. Certains fonctionnent très bien avec du commerce de proximité, quand d’autres ont souffert d’une conception qui n’était pas, dès l’origine, connectée à la réalité économique. Autre constat : la question est peu managée et ne dispose pas d’un chef de file qui s’en occuperait au plan national. Certes, il y a les bailleurs publics, les bailleurs privés, les villes, mais on n’est jamais dans une stratégie commerciale. Les bailleurs ne sont pas outillés pour trouver des commerçants et s’emparer du sujet.

A. S. : Les QPV étaient, en effet, l’angle mort de la politique de redynamisation commerciale, même si dans le cadre de certains programmes Anru [Agence nationale pour la rénovation urbaine], une dynamique s’est réenclenchée, mais pour une minorité de QPV seulement. Reste que le déclin commercial dans ces quartiers a des conséquences encore plus graves que pour les centres-villes, que ce soit en termes d’accès à l’emploi, de sécurité, de lien social. Ce qui nous a paru important était de remettre les bailleurs sociaux, très présents dans les QPV, dans une dynamique positive. Ce n’est clairement pas leur priorité aujourd’hui, donc il faut les accompagner. C’est pourquoi la Banque des Territoires propose un accompagnement dédié pour mettre en place des structures de gestion et d’animation des baux commerciaux. Nous avons échangé avec l’Union sociale pour l’habitat, CDC Habitat, Action Logement, et les grands bailleurs sociaux sont bien rentrés dans la dynamique. D’un autre côté, en lien avec l’Anru, qui est l’acteur qui connaît le mieux les QPV, nous avons proposé de mettre en place une foncière dédiée à ces quartiers, avec 50 millions d’euros de capitalisation de la Banque des Territoires. Et cela, pour lancer des opérations un peu plus lourdes que de l’acquisition ou des travaux. Cela peut parfois concerner toute une galerie commerciale enclavée, avec des zones qui finissent par se prêter à des activités illicites. Nous avons fixé la mise en place de cette foncière au premier semestre 2026, en espérant qu’elle puisse se déployer sur une centaine de quartiers.

Neuf des propositions du rapport ont d’ores et déjà été retenues par Serge Papin, actuel ministre des Petites et moyennes entreprises, du Commerce, de l’Artisanat, du Tourisme et du Pouvoir d’achat. Quelles sont les plus urgentes à mettre en œuvre ?

D. S. : Il faut faire le bilan d’Action cœur de ville 2 et lancer une troisième phase davantage tournée vers le commerce, pour que la question intègre toutes les stratégies des communes des communautés de communes, etc.

F. M. : Je suis d’accord avec cela ; nous avons très envie de négocier ce sujet-là, surtout à un moment où l’on s’apprête à basculer vers un nouveau mandat.

A. S. : Il y a des propositions retenues que nous allons mettre en œuvre sans attendre – elles ont été confirmées peu après la publication du rapport –, mais il manque encore l’amélioration des pouvoirs du maire sur les droits de préemption, tout ce qui concerne la lutte contre la concurrence déloyale et le maintien dans la durée des contrôles douaniers pour limiter l’afflux de produits ne répondant pas à nos normes de sécurité et de fabrication, ainsi que des mesures concernant des détenteurs de multiples locaux qui ont intérêt à maintenir des déficits fiscaux dans la durée. Les foncières nationales multipropriétaires sont les plus difficiles à faire bouger au niveau territorial. Il faut créer une incitation pour qu’elles entrent un peu plus dans le jeu.

D. S. : J’ajouterai que tout cela peut se faire quand il y a un manager de centre-ville. Notre proposition de continuer à en former a été retenue, avec un financement moitié-moitié entre la Banque des Territoires et la collectivité locale en question. Partout où on constate des avancées et une baisse de la vacance, il y a un manager de centre-ville dynamique.

A. S. : J’ai remis récemment des diplômes à une promotion de trente-deux managers de centre-ville venus de toute la France, formés à l’École des territoires, pour une nouvelle formation sur mesure certifiée VAE. Cela leur apporte des connaissances en matière de droit et d’urbanisme pour bien comprendre les dynamiques et les outils dont ils peuvent disposer pour mener leurs missions. Nous allons désormais former et financer deux promotions de trente managers chaque année. 

Propos recueillis par Rodolphe Casso

Pour aller plus loin : 

Cet article est tiré de la revue Urbanisme n°448 de mars-avril 2026.

Mars - avril 2026 Mutations commerciales

• Action cœur de ville, deux actes, un bilan
• Vacance commerciale : une lutte multiforme et sans garantie
• Centres commerciaux, une dynamique qui ne se dément pas
• Épiceries associatives, un levier de revitalisation des territoires

A lire également dans ce numéro :
L’invité : David Mangin, Grand Prix de l’urbanisme 2008

Notes :

[1] www.banquedesterritoires.fr/sites/default/files/2025-11/Rapport-mission-commerce-de-proximite-centres-villes-QPVf.pdf
[2] www.centre-ville.org/barometres-centre-ville-commerce