Le portage des logements dans les copropriétés dégradées : quel risque pour les collectivités territoriales ?

1 million : c’est le nombre de logements situés dans une copropriété fragile ou dégradée[1] en France. Pourtant, ces copropriétés dégradées restent souvent peu intégrées dans les projets urbains[2], laissant se creuser un écart persistant entre, d’un côté un parc social rénové, de l’autre un parc privé enlisé dans une spirale de dégradation qui semble irréversible. Or, l’amélioration urbaine, paysagère et le développement social d’un quartier, ne peuvent faire l’impasse sur leur transformation.

La légitimation de l’action publique sur un objet privé : les copropriétés dégradées

Instituée par la Loi du 10 juillet 1965[3], la copropriété est une structure juridique permettant la propriété et la gestion partagée d’un immeuble à vocation principale d’habitation entre plusieurs copropriétaires. A sa création, les pouvoirs publics n’avaient pas anticipé les difficultés auxquelles elle est aujourd'hui confrontée. Pourtant, depuis quelques décennies, au terme de « copropriété » sont souvent accolées les qualificatifs « fragile », « en difficulté » ou « dégradée ».

Si le caractère dégradé d’une copropriété ne trouve aucune définition juridique précise, il renvoie concrètement à un phénomène de « déqualification »[4] de l’ensemble bâti. Cette spirale de déqualification se traduit par une accumulation progressive de problématiques : sociales (paupérisation des occupants, présence de marchands de sommeil…), financières (taux d’impayés records, fort endettement …), de gouvernance (syndic défaillant …), mais aussi sanitaires (mauvais état des parties communes et privatives) ou encore immobilières (chute du marché immobilier local). 

Cet article interroge la structuration progressive de l’action publique (notamment locale) face aux copropriétés dégradées, depuis ses prémisses jusqu’à l’émergence de l’outil d’intervention étudié : le portage de lots de copropriété. 

D’un interventionnisme public prudent depuis les années 1990 …

Face au cumul de difficultés de plus en plus visibles à l’échelle des villes, les copropriétés dégradées se sont progressivement imposées comme un enjeu de politique publique. Cette montée en charge témoigne d’une certaine prudence à se saisir de cet objet de la part de la puissance publique, partagée entre la protection de la notion de propriété (protégée par l’Article 17 de Déclaration des Droits de l’Homme[5]), et sa mission d’intérêt général. Ainsi les copropriétés dégradées sont partiellement sorties du champ strictement privé, pour faire l’objet d’une politique publique en voie de structuration. 
D’abord bénéficiant d’exceptions au droit commun de la propriété privée[6], elles ont ensuite fait l’objet d’outils locaux dédiés : PDS[7], OPAH-CD[8], VOC[9], POPAC[10], ORCOD[11] … autant de dispositifs publics visant à favoriser la détection puis l’amélioration des copropriétés fragiles à dégradées.
Ces outils, animés par l’ANAH[12] et les Collectivités territoriales, ont permis des avancées non-négligeables sur l’état des copropriétés (meilleure gestion, réalisation de travaux d’urgence…). Néanmoins, ils se révèlent parfois insuffisants pour garantir un redressement[13] pérenne. En effet, la prolongation de ces dispositifs, parfois sur plusieurs décennies sans amélioration flagrante, a incité les acteurs publics à franchir un cap supplémentaire en recourant à un mode d’action inédit : le portage de lots de copropriété[14].
… à l’émergence d’un nouveau mode d’action publique, articulé autour du portage de logements dans les copropriétés dégradées 
Le portage de lots de copropriété consiste, pour un acteur public, parapublic ou privé mandaté par la puissance publique, à acquérir des logements au sein d’une copropriété dégradée, dans un objectif de rénovation puis de cession à des ménages « solvables », ou, le cas échéant à des bailleurs sociaux. Au-delà de l’acte d’achat, ce mode d’action permet également à un opérateur institutionnel de peser dans la gouvernance de la copropriété et d’œuvrer activement à son redressement. 

Toute opération de portage repose sur une stratégie publique offensive de redressement qui, croisant critères économiques, sociaux, sanitaires et bâtimentaires, doit définir :

• Le nombre réaliste de logement à acquérir. Cet arbitrage est essentiel puisqu’il détermine si le projet est « ciblé » (une partie seulement des logements) ou « massif » (la totalité des logements, dans un objectif de recyclage et donc de démolition des immeubles particulièrement dégradés.)
• Le type de logement à acquérir en priorité (suroccupés, dégradés, endettés…)
• La nature des travaux à conduire ;
• Le calendrier-cible de l’opération ;
• Les modalités d’accompagnement social et les éventuels relogements des ménages occupants à prévoir ;
• Les profils-types de futurs ménages acquéreurs à la revente. Une étape décisive pour garantir la pérennité du redressement ; 
• Et enfin, le modèle économique, particulièrement complexe à trouver. 

Ce nouveau mode d’action publique trouve, depuis la loi du 9 avril 2024[15], un véhicule juridique adapté : « la concession habitat dégradé »[16] aujourd’hui déployée dans quelques territoires en France. Elle permet à un acteur public, le plus souvent la commune ou l’EPCI, de « transférer la maîtrise d’ouvrage » de l’opération de portage à un opérateur désigné. Toutefois, si la Collectivité délègue la maîtrise d’ouvrage de l’opération, elle en conserve néanmoins, dans la plupart des cas, le risque économique. 

Assumer les risques malgré l’incertitude : les collectivités face aux nombreux défis du portage

Les opérations de portage peinent structurellement à atteindre l’équilibre financier. Ce sont des projets déficitaires, que nul opérateur privé n’accepterait de porter sans que la collectivité en assume le risque[17]. 
Pourtant, cette prise de risque est bien souvent colossale et peut peser lourdement sur les finances de la collectivité, notamment si la participation financière destinée à combler le déficit d’opération est inscrite au budget de fonctionnement. A cela s’ajoute le manque de recul et d’analyse sur les effets réels de ces opérations[18] sur la copropriété, et plus globalement sur le quartier. En effet, les quelques collectivités ayant engagé des opérations de portage assument un risque important sur plus d’une décennie, sans pouvoir sécuriser les intrants et extrants du projet, parmi lesquels :

• Le rythme d’acquisition : atteindre le nombre de lots ciblés pour permettre le redressement de la copropriété est parfois difficile, ce qui peut limiter l’impact de l’opération ;
• Le dimensionnement de l’enveloppe des travaux : L’état réel des logements est difficile à anticiper, et les montants initialement prévus peuvent s’avérer insuffisants ;
• Le besoin en relogement des ménages occupants, particulièrement complexe à définir en amont : combien de ménages seront à reloger ? Peuvent-ils se maintenir en tant que locataire d’un futur propriétaire-investisseur ou doivent-ils être relogés dans le parc social (s’il n’est pas déjà en tension) ou ailleurs, dans le parc privé ? Où loger les profils sociaux les plus fragiles, inéligibles au logement social (personnes sans titre de séjour) ? Le sujet du relogement et de l’accompagnement social est essentiel pour la réussite de l’opération, mais il est pourtant difficile à anticiper. 
• Enfin, le risque d’un manque d’attractivité du quartier et de la copropriété en fin d’opération, mettant en péril la possibilité de céder les logements rénovés à des ménages « solvables ». En effet, au-delà de la qualité des logements, c’est bel et bien l’image de la copropriété et du quartier qui, en l’espace de quelques années, devra avoir évolué pour attirer les acquéreurs ciblés.

Ces questions sans réponse - non exhaustives - pèsent sur les collectivités qui décident malgré tout, pour répondre à l’urgence sociale, sanitaire et urbaine, d’assumer pleinement les risques de ces opérations dont la réussite, à terme, n’est en réalité pas garantie.

Notes :

[1]Selon le Rapport dit « Braye » paru en janvier 2012 et intitulé Prévenir et guérir les difficultés des copropriétés, une priorité des politiques de l’habitat
[2]Et notamment dans les quartiers en renouvellement urbain (ANRU)
[3]Loi n° 65-557 du 10 juillet 1965
[4]Rapport de la Cour des Comptes « Copropriétés dégradées : mieux répondre à l’urgence », 12 janvier 2022, p6.
[5]« La propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n'est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l'exige évidemment, et sous la condition d'une juste et préalable indemnité. » Article 17 de DDHC
[6]Par exemple, elles bénéficient de dispositions particulières en cas de faillite.
[7]Plan de sauvegarde
[8]Opération programmée de l’habitat en copropriété dégradée
[9]Vieille et observation des copropriétés
[10]Programme opérationnel de la prévention et d’accompagnement des copropriétés
[11]Opération de requalification des copropriétés dégradées
[12]Agence Nationale de l’Habitat
[13]On parle ici de redressement pour qualifier la remise en état globale d’une copropriété dégradée, en matière de gestion et de finances, mais aussi de qualité technique et bâtimentaire, ou encore de traitement des situations sociales complexes, etc.
[14]Article R. 321-12 11° du Code de la Construction et de l’Habitation. Le portage de lots de copropriété est pleinement intégré à un dispositif existant : Plan de sauvegarde, Opération programmée d’amélioration de l’habitat, ou Opération de requalification des copropriétés dégradées.
[15]Loi n° 2024-322 du 9 avril 2024 visant à l'accélération et à la simplification de la rénovation de l'habitat dégradé et des grandes opérations d'aménagement.
 [16]Article L300-10, CU
[17]Dans son rapport Copropriétés Dégradées : mieux répondre à l’urgence du 12 janvier 2022, la Cour des Comptes déclare « (…) le modèle économique de cette filiale [CDC Action Copropriété, opérateur dédié au portage de lots] repose sur un retour de 4 % sur les fonds propres mobilisés. » (p53)
[18]Le Rapport dit « Braye » paru en janvier 2012 et intitulé Prévenir et guérir les difficultés des copropriétés, une priorité des politiques de l’habitat, dit à ce sujet « Parce que le portage peut être utile dans de nombreuses situations, quel que soit le degré de difficulté de la copropriété, le risque existe qu’il soit utilisé à mauvais escient, alors que cet outil peut se révéler coûteux pour les finances publiques » (p97)