Optimiser les interventions des EPL dans un système financier contraint

Les collectivités territoriales et leurs opérateurs, les Entreprises publiques locales (Epl), font aujourd’hui face à une équation de plus en plus difficile à résoudre. Les enjeux des territoires sont nombreux, de plus en plus complexes et nécessitent souvent une approche holistique : adaptation au changement climatique, rénovation énergétique du parc bâti, production de logements accessibles, attractivité résidentielle et économique, réindustrialisation, mobilités durables, préservation des ressources naturelles, etc. Dans le même temps les projets se heurtent à la baisse des investissements publics et privés et la contraction des capacités financières des collectivités 

Ainsi aujourd’hui, comme par le passé, les attentes vis-à-vis de l’économie mixte sont majeures. Pour y répondre, il est nécessaire de réinterroger le positionnement des Epl, leurs modèles d’intervention et leur capacité à s’inscrire dans l’action publique qui, si elle doit être rapide dans son déclenchement, se pense nécessairement dans le temps long. 
Adapter l’intervention des Epl ne relève donc pas d’un simple enjeu de performance financière. Il s’agit, dans une démarche partagée et portée par les actionnaires, de repenser les modèles, d’ouvrir de nouveaux champs des possibles en matière de diversification des activités et les partenariats, d’adapter les compétences, etc.

Les EPL doivent agir dans un contexte complexe et contraint financièrement 

Des enjeux territoriaux accentués au cœur de l’action des EPL

Dans un environnement international, national et territorial complexe, les Epl apparaissent d’ores et déjà comme des opérateurs agiles et mobilisés au service des politiques publiques. Par leur ancrage territorial, leur connaissance fine des contextes locaux et leur capacité à intervenir sur l’ensemble de la chaîne de valeur des projets, elles contribuent fortement à traduire les ambitions politiques en réalisations concrètes – qu’il s’agisse de renouvellement urbain, de requalification de friches, de production de foncier et de logements, d’aménagement économique ou de gestion d’actifs publics et privés, d’équipements et de services.

Pour autant, l’intensification et la complexité des enjeux actuels interrogent les modèles historiques de l’aménagement. Les opérations classiques, pensées dans des cadres contractuels et financiers relativement stabilisés, peinent à intégrer pleinement les nouveaux enjeux de sobriété foncière, de résilience climatique, de coût global ou d’impact social. Les Epl se retrouvent ainsi à la croisée des chemins : à la fois indispensables à l’action territoriale et confrontées aux limites structurelles de leurs cadres d’intervention.

La refondation de l’action publique comme cadre de transformation

Ces difficultés s’inscrivent dans un mouvement plus large de remise en question de l’action publique. Le rapport publié par France Stratégie en 2023 appelle explicitement à une refondation des politiques publiques afin de répondre aux défis contemporains. 

L’enjeu est triple : préserver la planète, renforcer les capacités de production et répondre aux attentes sociales. Concevoir, anticiper, produire des études et des prospectives, traduire les orientations en feuilles de route opérationnelles, accompagner les collectivités territoriales, animer le débat public et garantir une culture des soutenabilités deviennent des fonctions centrales. 

Les Epl peuvent s’inscrire pleinement dans ce cadre. Elles constitueraient ainsi les relais opérationnels privilégiés de cette action publique renouvelée, à condition que leurs rôles, leurs moyens et leurs périmètres d’intervention soient clarifiés et adaptés à ces nouvelles ambitions.

Des finances publiques locales durablement sous tension

Cette transformation de l’action publique intervient dans un contexte financier fortement dégradé. Depuis 2020, l’État a mobilisé près de 11 milliards d’euros pour soutenir les collectivités locales face à la crise sanitaire, puis à la reprise de l’inflation. Ces efforts, bien que significatifs, n’ont pas permis de compenser la dégradation structurelle des finances publiques locales.

Le solde général des collectivités territoriales est désormais négatif, atteignant –16,4 milliards d’euros. La dynamique budgétaire est marquée par un effet de ciseau préoccupant : la hausse des dépenses de fonctionnement est supérieure à celle des recettes. En 2024, ces dépenses ont progressé de 3,9 %, tandis que l’épargne brute des collectivités reculait de 7,3 %. Tous les niveaux de collectivités sont concernés, avec une exposition particulièrement forte des départements.

Dans ce contexte, les collectivités sont confrontées à un double impératif : continuer à investir pour répondre aux enjeux de transition et de cohésion, tout en maîtrisant des équilibres financiers de plus en plus fragiles. Cette tension se répercute directement sur les Epl, dont les modèles économiques reposent largement sur la capacité financière et la stabilité de leurs actionnaires publics.

A ces constats s’ajoute celui de la baisse des investissements privés. La montée en puissance des enjeux territoriaux se heurte ainsi de plein fouet à une contrainte financière durable qui réduit les marges d’action des collectivités, mais aussi des entreprises et des ménages. Dépendant de ce contexte, les Epl n’ont d’autre choix que de faire évoluer leurs modèles pour continuer à aménager et à développer les territoires.

Des contraintes qui poussent les Epl à l’innovation

La diversification du capital, un élément aujourd’hui indispensable pour la solidité des Epl

Pour engager davantage de fonds propres et assurer des opérations plus risquées, il est nécessaire de requestionner le niveau de capitalisation de ces sociétés. Les données récentes montrent que les Epl d’aménagement restent structurellement faiblement capitalisées, même si des évolutions positives sont à noter ces cinq dernières années : les capitaux propres ne représentent en moyenne que 8 % du passif, contre 77 % d’endettement, dans un modèle historiquement fondé sur la sécurisation de la dette par les concessions. Dans un contexte de dégradation durable des finances publiques locales et de forte volatilité des équilibres économiques des opérations, cette situation limite leur capacité à absorber des risques accrus. 

Elle est d’autant plus préoccupante que les équilibres financiers des Epl se fragilisent : le résultat net des Epl d’aménagement a reculé de 32 % entre 2022 et 2023 et de 53% entre 2023 et 2024. L’augmentation des coûts (énergétiques, travaux), le retournement du cycle immobilier, l’allongement des durées d’opération et la moindre rentabilité de certains projets de renouvellement urbain ou de sobriété foncière mettent ainsi sous tension les modèles économiques traditionnels. 

Si les capitaux propres des SEM et des SPL ont progressé de 24% entre 2020 et 2024, cette dynamique reste insuffisante au regard des besoins, d’autant que 33 % des dirigeants estiment aujourd’hui la capitalisation de leur structure insuffisante. La recapitalisation apparaît dès lors comme un levier indispensable pour sécuriser les fonds propres, préserver la capacité d’investissement et permettre aux SEM de s’engager dans des opérations plus complexes et plus incertaines, intégrant des objectifs environnementaux et sociaux renforcés, souvent peu compatibles avec des logiques de rentabilité de court terme. C’est aussi l’effet levier des SEM qui doit être renforcé. Le recapitalisation constitue un enjeu de soutenabilité dans la durée des outils de l’économie mixte au service des collectivités. 

Ainsi, depuis 2019, l’actionnariat des EPL a évolué sur fil des réformes législatives qui ont notamment permis le renforcement de la participation du secteur privé dans les Epl à travers des partenariats publics-privés, la diversification des sources de financement et l’augmentation de la capitalisation des Epl. 

Les contraintes financières poussent les EPL à diversifier leurs activités

Par ailleurs, face aux contraintes économiques structurelles, les Epl sont conduites à faire évoluer leurs modèles d’intervention, notamment par une logique de diversification de leurs activités – qui n’est toutefois pas nouvelle. Selon l’Eplscope 2025, 71 % des Epl déclarent viser le développement d’activités complémentaires à leur activité principale, dont 45 % dans d’autres secteurs, traduisant un repositionnement progressif sur la chaîne de valeur du développement territorial. 

Cette diversification se traduit par un élargissement des champs d’intervention des Epl en amont et en aval de cette chaîne, avec une montée en compétences des outils de l’économie mixte sur de nouveaux métiers comme le portage foncier (amont) mais aussi la gestion et l’exploitation de services urbains (mobilités, gestion d’équipements…) en aval). Cela se concrétise de plusieurs façons : création de sociétés publiques locales (permettant de mutualiser des moyens dans le cadre de grappes d’Epl, cf. ci-dessous), développement de filiales dédiées ou prises de participation dans des structures spécialisées, ou recours à des formes ciblées d’externalisation de certaines compétences. Ces démarches répondent à des contraintes très concrètes des Epl — baisse des effectifs, difficultés de recrutement, complexité croissante des projets — et permettent aux collectivités de maintenir une capacité effective à mettre en œuvre leurs politiques publiques.  

Ces logiques de diversification peuvent également conduire à des formes d’organisation plus intégrées entre plusieurs Epl à l’échelle d’un territoire, afin de mutualiser les compétences et les moyens, mais aussi sécuriser les capacités d’ingénierie et d’intervention. Cela se révèle notamment par des structurations en « grappe » d’Epl, reposant sur des outils de coopération tels que des groupements d’intérêt économique (GIE) ou des groupements d’employeurs (GE), permettant de partager des expertises techniques ou des fonctions supports, à l’image des groupes Alter (Angers), Territoires (Rennes) et Altémed (Montpellier). 

Plus largement, ces évolutions interrogent la place des Epl dans la chaîne de valeur des politiques publiques territoriales. Elles invitent à dépasser une vision strictement contractuelle et bornée dans le temps de l’opération, pour envisager des rôles élargis, tournés vers l’exploitation, les services, l’évaluation des impacts et l’accompagnement dans la durée des transformations territoriales.

Conclusion

Optimiser les interventions des Epl dans un système financier contraint ne peut se limiter à des ajustements budgétaires ou à des économies à la marge. Cela implique de revoir plus largement la façon dont elles s’organisent et diversifient leur cadre d’intervention. C’est comme cela qu’elles pourront véritablement permettre de porter des projets dans le temps long, de s’adapter aux réalités locales et de transformer des orientations politiques en actions concrètes. À condition toutefois que leurs cadres d’intervention évoluent, que leurs moyens soient consolidés et que leur rôle soit clairement défini et assumé par les élus. C’est uniquement dans ce cadre que les Epl pourront continuer à jouer un rôle central dans l’évolution des territoires, en transformant des contraintes durables en leviers d’adaptation et de renouvellement de l’action publique.