La décentralisation à la croisée des chemins - Rétro-prospective (2002-2026)

Dans un récent rapport de « rétro-prospective » sur la décentralisation commandité par l’Institut pour la recherche de la CDC, Nicolas Portier, professeur affilié à l’Ecole urbaine de Sciences Po, revient de manière synthétique sur les différentes réformes territoriales intervenues depuis le début des années 2000. Il décrit la croisée des chemins à laquelle se situe le modèle français.

Il est toujours difficile d’isoler des séquences précises et de les qualifier car la transformation de notre organisation institutionnelle est en réalité un processus permanent. Il est néanmoins possible de mettre en avant quelques étapes marquantes.

La plus notable a été bien sûr celle des grandes lois de décentralisation pilotées par Gaston Defferre dans les années 1982-1983, qui ont supprimé les tutelles préalables de l’Etat sur les décisions locales, érigé les régions en collectivités de plein exercice, opéré une première vague de transferts de compétences, structuré la fonction publique territoriale. Des textes importants sont ensuite intervenus dans les années 1990 pour corriger certains défauts de jeunesse de la décentralisation et initier le processus de regroupement des communes dans les intercommunalités.

Ensuite, l’Acte II engagé en 2002 par Jean-Pierre Raffarin a constitué une étape capitale, avec de nouveaux transferts massifs de compétences et de moyens de l’Etat vers les régions et départements et une réforme constitutionnelle qui a introduit des innovations importantes en termes de capacités de différenciation de notre organisation territoriale et de coordination entre les niveaux. La notion de collectivité à statut particulier a vu le jour. Le principe de « chef de file » a été consacré. L’autonomie financière des collectivités a également fait l’objet d’une protection constitutionnelle. Cet Acte II s’est voulu très « décentralisateur », avec un souci explicite de délester l’Etat de missions qu’il assumait mal.
Les étapes ultérieures ont été guidées par des considérations différentes, plus critiques à l’égard du bilan de la décentralisation. Les considérations budgétaires ont commencé à prévaloir et à l’emporter sur la promotion des libertés locales. Le pilotage des collectivités s’est étroitement resserré. Après le rapport de la commission dite « Balladur » en mars 2009, les réformes du gouvernement Fillon ont cherché à rationaliser le paysage institutionnel, à imposer des fusions et des mutualisations. Certaines tentatives ont échoué, comme l’idée de créer des « conseillers territoriaux » communs aux assemblées départementales et régionales. Un statut de métropole a alors vu le jour mais il n’a été adopté que par la seule agglomération de Nice dans un premier temps.

Le quinquennat suivant, celui de François Hollande, a été marqué par une promesse de relance de la décentralisation à travers la notion d’Acte III. Pour autant, les réformes législatives majeures de cette période se sont également inscrites dans une logique de restructuration des pouvoirs locaux plus que de dévolution de responsabilités nouvelles. Les différentes lois de la période (Maptam, fusion de régions, Notre, Alur…) ont recomposé en profondeur le paysage institutionnel mais ont peu modifié le périmètre de l’Etat. Certains ont pu douter de leur caractère décentralisateur. La période a été en outre marquée par une très forte baisse des dotations de l’Etat aux collectivités.
Depuis 2017, les lois portant sur les collectivités ou impactant les compétences locales ont été assez nombreuses mais sans être assimilables à de nouvelles étapes de la décentralisation. Elles ont été très ambivalentes. En matière de mobilités, de logement, d’action sociale… les collectivités ont pu obtenir certaines prérogatives supplémentaires. Mais le bilan a été maigre au regard des mécanismes de recentralisation constatés en parallèle et le retour en force de l’Etat sur tous les sujets.

Mon rapport met l’accent sur les réussites de la décentralisation et les nombreuses améliorations qui lui ont été apportées au fil du temps. Il n’y a pas beaucoup de regrets à avoir par rapport à la période antérieure. Pour autant, ce chantier au long cours a eu besoin de correctifs réguliers pour clarifier les responsabilités, réduire les concurrences et les inégalités de ressources entre territoires, gagner en efficacité collective.

La physionomie actuelle de notre organisation territoriale est très différente de celle du début des année 1980. Les régions ont pris le pas sur des conseils départementaux désormais très spécialisés dans leurs attributions. Le niveau d’administration municipal a été totalement révolutionné par l’intercommunalité à fiscalité propre. Les collectivités s’appuient aujourd’hui sur des administrations beaucoup plus fortes, sur des agences ou des opérateurs efficaces. Elles ont pleinement investi leurs compétences et largement su innover. Elles jouent un rôle essentiel dans l’animation économique, les mobilités, l’environnement, l’action sociale, le logement… Elles entretiennent des patrimoines d’actifs considérables et pilotent plus de la moitié de la commande publique.
Nos villes se sont transformées par rapport aux « belles endormies » d’autrefois. Les campagnes ont également connu un regain de vitalité et une créativité étonnantes dans des domaines comme la culture, les services aux populations, la cohésion sociale… Ce qui est remarquable, c’est de constater l’importance des secteurs que les collectivités ont pris en main et développé tout en représentant un poids stable dans la dépense publique et le PIB, hors transferts de compétences. La décentralisation n’a été ni une gabegie ni une fabrique d’inégalités. Le processus a su également susciter ses anticorps par rapport aux défauts d’origine. Les pratiques de corruption et les logiques de fief ont reculé avec l’affirmation progressive des contre-pouvoirs. C’est ma conviction.

Notre décentralisation reste néanmoins bridée et au milieu du gué. Nous n’avons pas encore suffisamment hiérarchisé les niveaux institutionnels. La confusion persiste pour les citoyens. Très peu d’entre eux savent qu’ils élisent directement leurs conseillers intercommunaux lors des élections locales. Les assemblées départementales ont une lisibilité démocratique très faible. Surtout, nous constatons depuis quelques années de forts enchevêtrements entre les interventions de l’Etat et celles des collectivités. Sous d’autres formes, l’Etat s’est fortement réinvesti dans les compétences décentralisées alors qu’il aurait déjà tant à faire sur les services publics nationaux dont il est le responsable de premier rang : la sécurité, la santé, l’éducation. Cette logique de recentralisation est à l’œuvre à travers des réglementations de plus en plus strictes, un encadrement procédural croissant des compétences locales, des appels à projets en tous sens.

Les finances locales ont subi un mouvement de nationalisation saisissant. Les collectivités se finançaient dans les années 1980 sur les fameuses « 4 vieilles » (les deux taxes foncières, la taxe professionnelle, la taxe d’habitation). Tous les échelons disposaient d’un pouvoir fiscal sur ces impôts. Cette superposition n’était pas idéale, loin s’en faut, mais nous sommes passés à un extrême inverse. Deux des « 4 vieilles » ont disparu. L’autonomie fiscale des régions et départements est devenue quasi-nulle. Ils sont obligés de quémander leurs moyens à l’Etat sans avoir la moindre visibilité pluriannuelle. La volonté de l’Etat, en particulier de Bercy, de piloter à distance les budgets locaux et les dépenses des collectivités, est antinomique avec la décentralisation. Elle en est même un déni total.

Le Premier ministre a annoncé de nouveaux textes de décentralisation mais nous mesurons combien il sera difficile d’avancer concrètement en cette fin de législature très contrainte, sans majorité stable à l’Assemblée nationale. Pour l’instant, l’exécutif est plus à l’aise pour réorganiser les administrations et opérateurs de l’Etat, ce qui relève de la voie réglementaire. Le débat qui s’ouvre peut néanmoins préparer l’avenir et susciter des réflexions en vue des grands rendez-vous nationaux de l’an prochain. Il sera intéressant d’interpeller les équipes de campagne sur ces sujets.

J’évoque dans mon rapport plusieurs hypothèses prospectives. Il est possible d’imaginer des évolutions « incrémentales » qui reposeraient sur des ajustements au fil de l’eau, de nature assez technique. Cela peut être utile mais sans impact majeur pour nos concitoyens. Il est possible d’imaginer des scénarios beaucoup plus transformateurs, dans des directions qui pourraient être très différentes en fonction des rapports de force politiques qui surgiront des urnes l’an prochain. Plusieurs options sont imaginables. On ne peut exclure le scénario d’une remise en cause profonde de la régionalisation et de la construction intercommunale. Certaines formations politiques plaident pour le retour au modèle « notabiliaire » historique, organisé autour du triptyque communes-département-préfet qui a prévalu depuis les décrets de l’an VIII jusqu’aux années 1960. Tous les efforts de modernisation accomplis sous la Vème République pourraient être effacés par cette restauration du modèle jacobino-bonapartiste. La mode est au vintage.

Dans une direction diamétralement opposée, il est au contraire possible d’envisager un parachèvement de nos réformes territoriales précédentes. J’évoque parmi les scénarios possibles un programme fort de régionalisation et de transferts de l’Etat dans les domaines de la santé, de l’éducation, de l’économie. Le conseil départemental pourrait s’effacer complètement ou être transformé en autre chose, une sorte d’assemblée de territoires composée de représentants d’élus issus du « bloc communal ». Ce dernier pourrait poursuivre son mouvement d’intégration avec la consécration d’un nouvelle collectivité territoriale intégrée, fonctionnant à deux étages. 

Naturellement, des étapes pourraient jalonner ces évolutions. Il est également possible d’imaginer des transformations moins radicales. Je pense néanmoins qu’il sera impossible de demeurer dans le statu quo au sujet de l’élection des élus intercommunaux. La démocratie locale est en train de se vider de sa substance à une vitesse accélérée en demeurant confinée dans un cadre municipal étriqué. Nous avons encore pu le mesurer à l’occasion des récentes élections locales. Dans deux communes sur trois, il n’y avait qu’une seule liste en compétition. Il n’y a même plus de programme ou de profession de foi. Il faut absolument monter d’échelle et organiser la démocratie du bassin de vie, au niveau intercommunal. Cela permettra de ressourcer la décentralisation en partant du bas.