L’aménagement urbain des services à l’environnement et aux habitants : quels financements ?

Aménager ou renouveler un quartier coûte plusieurs centaines de millions à plusieurs milliards d’euros. 7000 M€ pour l’OIN Euro-méditerranée, 400 M€ pour le projet Canopia à Bordeaux, 120 M€ pour la ZAC de Pré Billy à Pringy. Pendant les 12 à 25 ans que dure une opération urbaine, son aménageur engage des dépenses pour les voies, les commerces et les équipements mais aussi la dépollution, la renaturation et les réserves écologiques. Afin d’assumer ces dépenses au service des habitants et de l’environnement, le modèle fondé sur la vente des fonciers aménagés ne suffit plus.  D’autres solutions émergent.

Le modèle classique : le financement de l’aménagement fournisseur de foncier

Le modèle classique de financement de l’aménagement urbain en France est en cohérence avec le rôle qui lui est assigné de fournisseur de fonciers aménagés destinés aux développements immobiliers (lire le précédent billet : Pendant la crise immobilière, l'aménagement se réoriente vers les services aux habitants et à l’environnement). Dans ce modèle, les recettes générées par la valorisation des terrains équipés en infrastructures, en espaces et en services publics sont supposées couvrir les dépenses d’équipement. Au cours du XXe siècle, ce modèle s’est ancré socialement et symboliquement dans le milieu professionnel de l’urbanisme, l’administration de l’équipement et des collectivités locales. Il a été juridiquement traduit et rendu obligatoire par plusieurs textes législatifs et réglementaires.

Ce modèle et ces règles ont conduit les acteurs de l’aménagement à rechercher des facteurs multiplicateurs capables d’élever la valeur des biens fonciers entre le début et la fin d’une opération urbaine. Au cours des années 1950 et 1960, les terres agricoles et les espaces naturels étaient revendus jusqu’à 180 à 200 fois leur prix d’achat après leur aménagement. La différence entre les coûts d’acquisition foncière et la vente des fonciers aménagés procurait les moyens d’assumer les dépenses d’aménagement. 

Pendant les années 1970, la croissance des coûts d’accès au foncier agricole et l’augmentation des coûts d’aménagement et de construction encouragent la recherche d’une plus grande rentabilité des opérations d’aménagement. La méthode d’estimation par compte à rebours est davantage utilisée pour capter la part des valeurs finales des biens immobiliers due aux actions d’aménagement. Ces améliorations méthodologiques ne permettent pas d’atteindre les équilibres prescrits par le modèle classique. En dehors de quelques cas, la réalité de l’aménagement demeure éloignée du modèle : la commercialisation des fonciers aménagés ne couvre pas la totalité des dépenses d’aménagement. Les aides et subventions publiques viennent généralement équilibrer les bilans d’opérations.

Un modèle classique de financement désormais essoufflé et dépassé

Au tournant des années 1990-2000, la fabrique urbaine française bascule majoritairement dans une activité centrée sur la ville existante, des sites déjà urbanisés et des périmètres à recycler. Le changement est important : l’aménagement doit, dans son travail sur l’existant, assumer des coûts de maîtrise foncière bien plus élevés puisque ces biens sont déjà valorisés dans le marché urbain ; assurer des dépenses supplémentaires de restructuration et de réfection de voiries et réseaux divers existants ; payer des dépollutions quasi-systématiques des sols, des frais de relogement ou d’indemnisation des activités économiques présentes… L’objectif de « Zéro Artificialisation Nette » finit de produire une limitation des fonciers aménageables et donc des coûts supérieurs pour y accéder ou les maîtriser. Le passage de l’urbanisme expansif à « la ville sur la ville » augmente nettement les besoins de financement.

Face à ces coûts en hausse, les ressources de financement classique ont diminué. En premier lieu, les subventions et les financements publics directs de l’Etat, puis des collectivités se rétractent. Au-delà, les crises économiques qui ont impacté l’aménagement, ont produit des effets durables et structurants. Suite à la crise de 1991, les banques françaises qui avaient alors une forte exposition aux actifs immobiliers, ont choisi d’adopter des mesures prudentielles plus rigoureuses réduisant leur exposition et resserrant les conditions d’engagement dans des opérations immobilières et de développement urbain. De leur côté, les promoteurs immobiliers ont adopté des critères d’engagement et de mise en œuvre plus sévères : les analyses de marchés locaux sont systématisées ; la mise en construction et l’utilisation de lignes de crédit sont conditionnées par un taux de pré-commercialisation de 50%, voire 80 %, des programmes immobiliers. 

Les mesures suivants la crise globalisée des subprimes de 2008 s’ajoutent aux traînées de la crise de 1991 : les possibilités de financement sur prêt bancaire sont resserrées ; les volumes et la fluidité des financements issus des développeurs immobiliers se rétrécissent ; les délais d’accès des aménageurs à ces financements sont plus importants ce qui accroît leurs besoins de trouver des sources plus rapidement mobilisables. D’autres solutions de financement sont ainsi explorées et recherchées.

Des investisseurs pour le financement de l’aménagement

Les investisseurs « deviennent » plus visibles dans le paysage du financement de l’aménagement au moment où l’écart paraît difficile à combler entre, d’une part, des coûts d’aménagement en nette augmentation, et d’autre part, des ressources de financement qui s’avèrent inadaptées en volume, en délais de disponibilité et en conditions de mise en place. Des aménageurs se tournent alors vers les investisseurs pour augmenter ce volume et élargir les possibilités de financement.

De l’autre côté, comme le montre Marie Llorente (voir : Financer l'aménagement - Chaire Aménager le Grand Paris), certains investisseurs remontent la chaîne de l’aménagement introduits à cela par les promoteurs. Ceux qui veulent diversifier leurs portefeuilles d’actifs au-delà du tertiaire, des résidences gérées, des commerces,… s’intéressent à des quartiers entiers à condition qu’ils se situent dans des localisations bien précises (proximité des gares du Grand Paris...). En choisissant ces projets et localisations, ils « cherchent explicitement à capter la création d’une « valeur urbaine », qu’ils distinguent de la seule valeur immobilière d’un bien ou de stratégies opportunistes visant à maximiser de façon ponctuelle un terrain », explique M. Llorente. En se situant plus en amont, ils visent à participer activement à la programmation et la conception des formes urbaines, à obtenir les ambiances urbaines et les esthétiques prisées par les futurs citadins – clients, à « adapter les architectures aux attentes des acteurs du marché en cas de revente ». Ils cherchent également à faire prendre en compte les enjeux de gestion des espaces « communs », tels les rez-de-chaussée ou les espaces collectifs et partagés, dans la conception amont des lieux à aménager.

Quelques investisseurs institutionnels finaux se sont laissés tenter par le financement d’opérations d’aménagement (compagnies d’assurances, caisses de retraite, fonds d’investissements…). Ils ont participé à la création de nouveaux quartiers en s’associant dans des sociétés de gestion ou en intégrant des groupements assemblant des compétences propres à l’aménagement et à la promotion. Ce sont plus souvent des acteurs de la catégorie opportuniste « prêts à se positionner sur des opérations de long terme, recherchant des rentabilités élevées et en mesure d’assumer ce type de risque ». L’étude réalisée par la Chaire Aménager le Grand Paris à ce sujet (voir : Les investisseurs et les opérations d'aménagement - Chaire Aménager le Grand Paris) a permis d’analyser des exemples comme LBO France à Bagneux ou Tikehau Capital à Charenton. 

Finalement, peu d’investisseurs se sont engagés dans le financement de quartiers entiers et d’opérations d’aménagement. Ces projets présentent, pour eux, une faible visibilité et exigent des compétences qui leur sont étrangères, donc coûteuses à mobiliser. Pour les investisseurs privés, les activités d’aménagement dépassent bien souvent leur horizon et présentent trop d’incertitudes. Ils préfèrent encore un positionnement à l’aval du processus, même s’il les rend dépendants des promoteurs.

Des obligations pour financer des aménageurs publics

Quelques aménageurs publics ont eu recours aux émissions obligataires pour financer leurs opérations. Au cours des années 2010 et 2020, ils ont identifié l’opportunité de ce procédé de financement plus avantageux que les emprunts bancaires classiques. Ils pouvaient plus particulièrement intéresser des investisseurs cherchant des « placements » stables, assurés et mieux rémunérés dans cette période aux taux d’intérêts directeurs nuls ou négatifs. 

Cette possibilité d’émission obligataire, pratiquée depuis longtemps par les collectivités, a été plus clairement ouverte à leur Société Publique Locale d’Aménagement, par la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique, et son article 67. Ainsi, la SEMAPA, sous l’égide de la ville de Paris, son principal actionnaire et adossée à sa garantie, a pu émettre plusieurs obligations lui permettant de financer des tranches successives du projet Paris Rive Gauche. Elle s’est pliée pour cela aux règles en la matière, nouvelles pour un aménageur : contrôle et autorisation de l’autorité des marchés, évaluation et notation par une agence de notation financière reconnue, publication réglementée… 

Cette possibilité ouvre en particulier des perspectives pour la mobilisation des green bonds susceptibles de faciliter le financement d’opérations visant à la fois des ambitions environnementales et des équipements publics au service des habitants. En France, la Société des Grands Projets a déjà levé près de 30 milliards d’euros avec ce procédé pour réaliser l’infrastructure du Grand Paris Express mais aussi les développements urbains qui l’accompagnent. L’usage de ces émissions obligataires est conditionné par un contexte financier favorable, l’adossement à une entité bien évaluée par les agences de notation et une maîtrise de l’ingénierie financière ad hoc.

Changement de modèle pour repenser le financement : les perspectives ouvertes par les Foncières

Ces différentes solutions pour financer l’aménagement s’avèrent insuffisantes devant l’ampleur des besoins. Elles demeurent enserrées dans la seule chaîne de valeur classique de l’aménagement et la sépare de la chaîne des valeurs des usages des lieux aménagés. Cette fragmentation séquentielle de la vie des territoires urbains commence à être dépassée par la recherche de modèles économiques et juridiques considérant tout le continuum que constitue la vie des espaces aménagés. Les Foncières sont une des traductions les plus pratiques de cette approche. Elles ouvrent la possibilité de travailler la fabrique et l’exploitation des lieux dans une seule unité juridique et économique, soit dans un temps long unifié. Elles méritent une observation et une analyse particulière afin d’en extraire les éclairages et les enseignements sur le financement de l’aménagement des services pour les habitants et l’environnement. Ce sera l’objet d’un prochain billet.