Adaptation au changement climatique dans les territoires : une gouvernance à définir

Ce printemps-été 2026 est éloquent : la France traverse un nouvel épisode de stress climatique. Ce printemps-été 2026 est éloquent : la France traverse un nouvel épisode de stress climatique Après la journée la plus chaude jamais enregistrée en mai, un nouveau dôme de chaleur s’installe à la mi-juin avec des pointes attendues à 40°C. Face à ce constat, l’adaptation au changement climatique s’impose plus que jamais à tous les échelons de la politique publique territoriale. Mais entre stratégie nationale, Cop régionales, planification réglementaire et initiatives locales, force est d’admettre que la concrétisation des ambitions en la matière ne bénéficie pas d’un cadre facilement assimilable. Tour d’horizon de la planification de l’adaptation au changement climatique et de quelques-uns de ses défis. 

La Stratégie Française sur l’Energie et le Climat (SFEC) constitue la ligne directrice de la politique de l’Etat relative au changement climatique, sur son atténuation et l’adaptation du territoire national à celui-ci. Le volet atténuation s’articule autour de deux documents que sont la Stratégie Nationale Bas Carbone (SNBC) et la Programmation Pluriannuelle de l’Energie (PPE). Le Plan National d’Adaptation au Changement Climatique (PNACC) est pour sa part le principal pilier de la SFEC sur le volet adaptation. Ensemble, ces trois publications définissent les orientations de la politique nationale climatique de la France et doivent en cela être déclinés localement dans les politiques publiques territoriales.  

Le gouvernement a publié au printemps 2025 une troisième version du PNACC dite PNACC-3. L’objectif de ce plan transversal de 52 mesures et plus de 200 actions est de préparer le pays à faire face à une hausse de +4°C par rapport à l’ère préindustrielle d’ici 2100, comme le prévoit la Trajectoire de Réchauffement de Référence pour l’Adaptation au Changement Climatique (TRACC), définie à partir des derniers travaux du GIEC. Ce PNACC a fait l’objet d’un rapport parlementaire de la Commission des finances du 2 juillet 2025 ainsi que d’une auto-saisine par le Haut Conseil pour le Climat, les deux alertant sur des financements insuffisants, tandis que le second évoquait, tout en saluant la publication, un enjeu d’amélioration du cadre juridique et de clarification de la gouvernance. 
Si des alertes sur des enjeux aussi structurants peuvent surprendre pour des travaux nationaux bénéficiant d’une décennie de recul[1], nous pouvons espérer que la volonté de l’Etat d’insuffler une dynamique volontariste à partir des stratégies initiées entrainera dans son sillage des initiatives locales ambitieuses, coordonnées et articulées autour de l’horizon commun de la SFEC. Il est toutefois probable que les collectivités territoriales, demandeuses de moyens de territorialisation et de traduction opérationnelles, soient les prochaines à se tourner vers l’Etat et ses services pour faire remonter ces préoccupations relatives aux modalités financières, juridiques et de gouvernance de l’adaptation. 

Ces alertes font échos à la complexité de la territorialisation d’une stratégie climatique nationale, territorialisation dont les COP régionales constituent le premier jalon. Les 18 régions françaises exceptée la Guyane ont lancé leur COP. Pour cette dernière, une initiative locale de « Journées d’Adaptation au Changement Climatique » (JACC), résultat d’une coopération de plus d’un an entre l’ADEME, l’Agence Française de Développement, la Banque des Territoires, l’AUDeG, la Collectivité Territoriale de Guyane et les services de l’Etat - mais non reconnue par l’Etat comme une COP territoriale - a été enclenchée. 

Les COP, supervisées par le SGPE[2], sont donc le premier outil à l’échelle des collectivités pour la prise en compte du PNACC dans le cadre d’une démarche descendante du national vers le local. Co-pilotées par les préfets et présidents des conseils régionaux, les COP mobilisent à l’origine les acteurs institutionnels et territoriaux, les acteurs du monde économique et les acteurs de la société civile pour définir au sein d’une région les leviers d’actions permettant d’atteindre les objectifs nationaux de réduction de GES et de protection de la biodiversité, en mobilisant le plan France Nation Verte. Dans son courrier aux préfets du 31 mars 2025 pour l’ajout du volet adaptation aux COP régionales, le Premier Ministre François Bayrou évoque l’essentielle synergie entre les COP et les conférences de l’eau dont les modalités devaient à cette date encore être précisées. Une instruction spécifique pour les territoires ultra-marins était alors encore attendue. L’un des enjeux majeurs de ces COP régionales pour l’exercice 2025 était donc l’intégration de l’adaptation au changement climatique dans les politiques de transition écologique, dans le cadre d’une territorialisation du PNACC. 

Trois étapes sont évoquées : 

1. Porter à connaissance de la TRACC et identification de priorités d’adaptation.
2. Mise en débats de ces priorités à l’échelle départementale et infra-départementale.
3. Identification de nouvelles actions pour consolider la feuille de route 2030 de la COP à fin 2025. 

Cette structuration vient s’ajouter à une démarche de planification déjà extrêmement complexe, structurée à l’échelle régionale par un document principal : le SRADDET (ou SAR en territoires ultra-marins, SDRIF-E en Ile-de-France et PADUCC en Corse). L’articulation entre ce document de planification et la COP est fondamentale pour garantir un aboutissement opérationnel. En cela, certains calendriers de réalisation sont pour l’instant déroutants et traduisent la difficile anticipation de la planification de l’adaptation à l’échelle nationale. En effet, une intervention logique aurait consisté en la mise en œuvre des COP comme supports de concertation et d’animation dans le cadre d’une élaboration d’un PRACC , PRACC[3] venant ensuite eux-mêmes alimenter les réflexions des SAR et y être annexé afin de capitaliser sur les nombreuses démarches à mener. A l’heure actuelle, il semble difficile d’identifier une véritable coordination entre les deux démarches, leur juxtaposition renforçant la lourdeur de procédures pouvant paraitre très théoriques et technocratiques pour beaucoup d’acteurs en présence. 

Par ailleurs, les CRTE (Contrats pour la réussite de la transition écologique), documents coordonnés par l’Agence Nationale de la Cohésion des Territoires, ont été retenus[4] pour traduire les feuilles de route des COP territoriales à l’échelle des bassins de vie. Il s’agit donc d’un nouveau rôle attribué à ces contrats auparavant dénommés Contrats de Relance et de Transition Ecologique. 

Ceux-ci étaient à l’origine présentés dans la circulaire du Premier Ministre du 20 novembre 2020 comme une contribution à l’investissement de court terme dans un contexte de relance économique post-covid, une aide à l’élaboration d’un projet de territoire transversal mais avec des projets « économes en foncier et en ressources (…) afin de s’inscrire dans les engagements nationaux (stratégies bas-carbone et biodiversité) » et enfin un cadre de dialogue entre Etat et acteurs locaux. 

Ainsi, si la transition écologique se devait d’être un axe transversal du CRTE, la déclinaison des stratégies nationales en termes d’atténuation et d’adaptation ne constituait en rien sa raison d’être. Dans l’hypothèse où les COP territorialiseraient de manière ambitieuse le PNACC-3, la demande de l’instruction de reprise des CRTE « première génération » pour « actualisation du plan d’action » visant à tenir compte des dites COP constituerait un travail conséquent. Il est en effet fort probable qu’un projet de territoire répondant aux exigences de la circulaire de 2020 soit très éloigné des ambitions du PNACC-3. De fait, qu’elles aient ou non travaillé sur un CRTE, les collectivités désireuses d’adapter sérieusement leur territoire au changement climatique risquent en parallèle de devoir s’investir dans une démarche spécifiquement dédiée à une analyse fine de leurs vulnérabilités futures en lien avec les évolutions climatiques - à l’image de TACCT de l’ADEME - et de devoir ensuite s’assurer de la cohérence entre le CRTE et leur feuille de route TACCT. 

Notons que le CRTE est un document de projet, ce qui présente de nombreux avantages. Il bénéficie en effet d’une gouvernance renforcée entre l’Etat et les élus locaux grâce au cadre contractuel permis, pouvant impliquer les Départements et les Régions, il fait l’objet de revues de projets et donc d’un suivi, et surtout il mobilise des financements coordonnés et programmés pluriannuellement, grâce au Fonds vert, aux dotations de soutien à l’investissement (DETR, DSIL). Enfin, il peut faire l’objet d’un accompagnement en ingénierie publique via les programmes de l’ANCT, de l’ADEME, de l’OFB, de la Banque des Territoires ou d’un appui technique CEREMA et des acteurs publics locaux. 

Toutefois, la mise en œuvre d’une traduction du PNACC par le biais des COP et du CRTE esquive la planification territoriale réglementaire à la main des collectivités locales (SRADDET, SCoT, PLUi et PCAET principalement), donnant l’impression de deux démarches parallèles, celle des projets, sous la supervision de l’Etat, et celle de la réglementation, pilotée par les collectivités. Ces dernières risquent ainsi de devoir réviser leurs documents de manière à intégrer progressivement les évolutions nécessaires posées par le PNACC-3, de mener une étude de vulnérabilité au changement climatique pour territorialiser les enjeux pour leur territoire et d’y adosser une feuille de route à intégrer à leur CRTE.