Adaptation au changement climatique : les Outre-mer, à l’épreuve du cadre national ?

Nous évoquions dans un précédent billet, Adaptation au changement climatique dans les territoires : une gouvernance à définir, la complexité de la territorialisation de la planification de l’adaptation au changement climatique au regard de la multiplicité des acteurs, compétences et documents en présence, alors que la documentation et la recherche scientifique constituent un socle extrêmement riche pour une bonne appropriation des enjeux.  Au-delà de cette complexité institutionnelle et de gouvernance se pose, comme souvent avec des orientations descendantes centralisées, la question d’une hétérogénéité de contextes alors que les politiques locales doivent répondre à une même exigence nationale.

La problématique de l’adaptation au changement climatique des territoires dits ultra-marins est intrinsèquement complexe en ce qu’elle traite d’une pluralité de réalités climatiques. Pourtant, le prisme hexagonal peut entrainer une lecture très partielle en réunissant ensemble ces territoires au sein d’une même catégorie les caractérisant non pas tant par leurs particularités que par le fait qu’ils présentent des différences avec l’hexagone. 

La publication du PNACC-3 du 10 mars 2025 effectue un « zoom » sur l’Outre-mer, présenté comme un enjeu transversal au même niveau que la « Recherche » et « Europe et international ». Bien entendu, il s’agit ici d’une volonté des autorités françaises d’insister sur les moyens particuliers à allouer à ces territoires (proposition de systématisation d’un « test régions ultrapériphériques » sur l’applicabilité des normes européennes, mode de suivi spécifique…), ce qui semble en effet être un préalable indispensable. Mais lorsque l’on raisonne en termes de vulnérabilités et d’enjeux d’adaptation, la lecture binaire hexagone/outre-mer est très vite aussi insuffisante que ne l’est celle d’une approche homogène pour la France hexagonale. Posé sur le papier, le constat est en effet évident : l’adaptation dans le climat équatorial guyanais n’a rien à voir avec les enjeux qui se posent pour le village de Miquelon.  Pourtant, ce prisme hexagonal est encore omniprésent dans la manière d’aborder le changement climatique depuis Paris ne serait-ce que parce qu’il constitue le moyen le plus simple et efficace de mettre en lumière une mosaïque de réalités qu’il est difficile de traiter dans toute sa complexité. 

Et c’est cette quête de simplicité qui est à l’œuvre et peut soulever des interrogations lorsqu’il s’agit de définir des objectifs, des méthodologies, des normes ou des indicateurs de suivi relativement harmonisés sur des territoires répartis sur l’ensemble du globe et soumis à des réalités géographiques, climatiques et socio-économiques extrêmement diverses. Cette approche est également difficilement dissociable d’un héritage colonial influençant encore, de manière plus ou moins insidieuse et structurelle, les mentalités au sein de la société française. 

Le PNACC-3, définissant les grandes orientations nationales en termes d’adaptation, fait référence à la Mesure 63 du Comité Interministériel des Outre-Mer (CIOM) du 18 juillet 2023, un comité se voulant traduire la volonté d’un « renouveau de l’Outre-Mer » tel que pensé alors par la Première Ministre.

L’édito de Madame Elisabeth Borne avance notamment une volonté de faire de ces territoires l’avant-garde de la transition écologique dans une approche adaptée aux réalités locales. Le CIOM comporte des parties dédiées à l’économie, à l’emploi et au pouvoir d’achat, à la vie quotidienne, à l’éducation et à la formation, aux réglementations et une pour se préparer « aux nouveaux défis » et dans laquelle se trouve la transition écologique.  L’Etat y avance le chiffre de 120 milliards d’euros d’investissement entre 2017 et 2022 dans les Outre-Mer dont 739 millions sur les infrastructures. Ce chiffre englobe toutefois une grande diversité de sujets, du plan séisme aux Antilles au premier tronçon de la route littoral de La Réunion. 

L’analyse du CIOM permet toutefois de faire ressortir un certain nombre d’éléments relevant de l’adaptation au changement climatique. Dans les parties dédiées à d’autres thématiques que la transition écologique, ces éléments relèvent principalement des secteurs de l’alimentation et du bâtiment. Sur l’alimentation sont évoquées des aides devant accompagner la diversification de la production (52M€ en 2022), la réunion de comités locaux de transformation agricole et l’élaboration de plans de souveraineté alimentaire fixant des objectifs à atteindre pour couvrir les besoins des populations par la production locale (10M€ sur la filière fruits/légumes pour compenser les surcoûts des intrants et de l’énergie et 15M€ dans le cadre du POSEI[1]). 

La question de l’adaptation bâtimentaire est soulevée, avec un objectif d’augmentation de l’aide à la rénovation des logements pour lutter contre l’habitat indigne, une volonté d’étendre le crédit d’impôt de rénovation des logements sociaux hors quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV), et surtout l’adaptation des critères de performance énergétiques des logements aux milieux tropicaux[2]. Enfin, il est fait mention d’interventions sur le bâti scolaire avec un objectif de plan de rénovation des écoles primaires ainsi que la rénovation de 600 logements du CROUS dans 5 résidences des Antilles et de la Réunion d’ici 2027. 

Dans la partie dédiée aux « enjeux de demain » dans laquelle est considérée la transition écologique, la problématique de la sécurisation de l’accès à l’eau potable est soulignée par le biais du renforcement du Plan Eau DOM tandis que des investissements pour l’adaptation des forêts (7M€ de France 2030 sur l’adaptation des forêts ultra-marines et augmentation des moyens de l’ONF pour la forêt guyanaise) sont également valorisés. 

De manière plus générale, la mesure 63 mentionne un objectif de définition d’une stratégie complète d’atténuation et d’adaptation de chaque territoire au changement climatique d’ici mi-2024, stratégie devant notamment identifier des modes de rémunération pour les aménités naturelles que les outre-mer offrent à la Nation. Le 10 juin 2025, le ministère des Outre-Mer évoquait encore une stratégie en cours d’élaboration par la direction générale des outre-mer, en écho à la mesure 63 du PNACC[3] tout en citant les COP régionales comme incarnation de cette démarche dans les territoires. Ainsi, alors que l’ensemble des régions doivent décliner le PNACC dans le cadre des COP d’une part et articuler l’adaptation avec leurs documents de planification d’autre part, les territoires ne relevant pas des douze régions de la France hexagonale ou de la collectivité de Corse ont dû entamer cette démarche sans toutefois bénéficier pour l’instant de leur ligne directrice adaptée. 

Le CIOM soulève par ailleurs un enjeu non négligeable relatif au financement de l’adaptation. Au total, 2,3 milliards d’euros sont annoncés par l’Etat pour les Contrats de Convergence et de Transformation (CCT) et contrats de développement 2024-2027 des territoires ultra-marins pour les infrastructures et services publics indispensables. Le Rapport d’information du 1er octobre 2025 fait au Sénat au nom de la Commission des Finances sur le soutien de l’Etat à l’investissement des collectivités ultramarines par messieurs Stéphane Fouassin et Georges Patient indique que les CCT représentent 45% du soutien de l’Etat à l’investissement des collectivités locales mais que la répartition des fonds contractualisés dans le cadre de ces CCT est relativement déséquilibrée. Par ailleurs, ce rapport évoque des difficultés structurelles à la consommation de ces crédits : gestion d’un grand nombre d’opérations, pluralité des sources de financement de l’Etat, manque de maturité de projets contractualisés et défaut de structuration et d’organisation de l’ingénierie publique pour la réalisation des opérations. 

Une proposition est ainsi faite de créer un programme budgétaire dédié aux Outre-mer, centralisant une partie des financements dédiés aux CTT pour l’ensemble des territoires. Enfin, en écho à une remarque de la Cour des Comptes, le rapport pointe « une très faible marge de manœuvre laissée aux collectivités locales dans la négociation des priorités et des projets financés ». Le soutien à l’ingénierie locale apparait donc pour les rapporteurs comme nécessaire à l’augmentation de l’investissement local. C’est l’objectif du Fond Outre-Mer opéré par l’AFD mais également de certaines offres de la Banque des Territoires, du CEREMA ou de l’ANCT. La multiplicité de ces dispositifs est pointée ici comme un élément de complexité pour les collectivités et l’idée d’un guichet unique d’ingénierie est suggérée. Si le financement de l’adaptation au changement climatique constitue une problématique de taille, celle-ci est couplée à des dynamiques structurelles d’ampleur liées aux financements.