Préférence européenne : l’émergence d’un nouveau principe de l’action publique européenne ?

Dans son rapport de 2024 sur la compétitivité de l’Union européenne, Mario Draghi chiffrait à 800 milliards d’euros par an les investissements supplémentaires que devait faire l’Europe pour rattraper son retard, en particulier vis-à-vis des Etats-Unis et de la Chine. Sans ces investissements, les Etats européens s’exposeraient à des dépendances dans de nombreux secteurs stratégiques (numérique, énergie, etc.), à l’heure où les équilibres géopolitiques se fragilisent fortement. 
 

Or, depuis la parution du rapport Draghi, le contexte géopolitique s’est fortement durci renforçant les menaces pesant sur la souveraineté des Etats européens tandis que les Etats-Unis se lançaient dans une guerre commerciale désordonnée fragilisant les principes de libre-échange développés depuis des décennies sous l’égide de l’OMC (Organisation Mondiale du Commerce).

Alors que la politique industrielle européenne est désormais au cœur du programme de travail des institutions communautaires, c’est aujourd’hui le principe d’une « préférence européenne » qui s’invite dans les débats européens en lien avec cette politique industrielle, mais également avec d’autres politiques communautaires telles que celle de la commande publique ou du développement numérique. Au-delà d’un simple enjeu industriel, la préférence européenne apparait comme la réponse à de nombreux défis causés par l’instabilité géopolitique actuelle : contrôle des données, autonomie dans la défense, résilience des services bancaires … 

La question qui se pose dans un monde de plus en plus fragmenté parait simple : si la Chine et les Etats-Unis ont fait usage d’une préférence nationale pour développer leurs industries et renforcer leur souveraineté, alors pourquoi pas l’Europe ? La réponse à la question n’a pourtant rien d’évident !

Le texte qui introduit explicitement, pour la première fois dans le droit européen, un principe de préférence européenne est la proposition de règlement sur l’accélération industrielle (Industrial Accelerator Act, IAA), présenté par la Commission européenne le 4 mars 2026 ;  ce projet a pour objectif d’augmenter la part de l’industrie manufacturière dans le PIB à 20% en 2035, contre 14% aujourd’hui. Il s’inscrit dans la lignée de la Boussole pour la compétitivité et du Pacte pour une industrie propre, présentés par la Commission européenne début 2025 mais comme ces derniers il ne donne pas de définition précise de ce principe.

Ce texte introduit néanmoins des critères relatifs au contenu européen et/ou bas carbone des produits dans l’attribution des marchés publics ou des subventions dans les secteurs stratégiques : 

• Les industries énergivores : acier, ciment, aluminium ; 
• Les véhicules électriques et batteries ;
• Les technologies énergétiques vertes : photovoltaïque, pompes à chaleur, éolien, fission nucléaire et hydrogène. 

Ces critères prennent notamment la forme d’une exigence de contenu européen pour les véhicules électriques, y compris 5 composants principaux des batteries, ou pour l’aluminium (25%) et pour le ciment (5%).

La proposition de règlement prévoit également un mécanisme de filtrage pour les investissements directs étrangers (IDE) dépassant 100 millions d'euros dans les secteurs manufacturiers stratégiques émergents où un pays tiers détient plus de 40 % de la capacité mondiale de production.

Des dérogations sont néanmoins prévues si la mise en œuvre du principe se traduit par une augmentation du prix trop importante ou par des conséquences sur l’approvisionnement et sa qualité, limitant davantage la portée de cette mesure.  

Il est aussi important de préciser que la définition d’un produit dit « originaire de l’UE » (Made in Europe) englobe les 27 Etats membres, mais aussi les pays avec lesquels l’UE a conclu des accords de libre-échange, des unions douanières ou des partenariats dans le domaine de l’accès aux marchés publics. La Commission européenne entend respecter ainsi ses obligations internationales au titre des accords déjà conclus, en particulier l’Accord sur les marchés publics sous l’égide de l’Organisation Mondiale du Commerce (OMC), ratifié notamment par les Etats-Unis, la Canada, le Japon ou encore l’Australie. A travers cette disposition, et celle sur le filtrage des IDE, la Commission entend exclure principalement, sans la nommer, la Chine. 

La notion de préférence européenne n’est pas entièrement nouvelle dans la législation européenne puisqu'elle sous-tend certaines dispositions du règlement relatif à l'établissement du programme pour l'industrie européenne de la défense (EDIP). Ce règlement, qui a conduit à la mise en place d’une enveloppe de financements d’1,5 milliards d’euros, constitue la première législation européenne liée à l’industrie de défense. La préférence européenne y est exprimée à travers un plafond de 35% du coût des composants du produit d’origine non-européenne (c’est-à-dire hors UE + Norvège, Islande, Liechtenstein, Suisse, et Ukraine) dans les produits financés. Ce seuil est assorti d’une interdiction totale pour les composants provenant de pays tiers qui contreviennent aux intérêts de l'Union et de ses États membres en matière de sécurité et de défense.

Néanmoins, les termes « préférence européenne » ou « Made in EU » n’apparaissent pas explicitement dans le règlement ou dans les communications de la Commission à son sujet. Il est aussi intéressant de noter que le plafond de 35% ne figurait pas dans la proposition initiale de la Commission présentée en mars 2024 : c’est au Parlement européen qu’elle fut ajoutée, via les rapports des deux commissions saisies du dossier, tous deux sous l’égide d’eurodéputés français (Raphaël Glucksmann et François-Xavier Bellamy).   

L’accélérateur industriel n’est que le premier texte d’une trilogie qui vient répondre aux enjeux de dépendance extra-européenne. L’exécutif européen a d’ores et déjà présenté un règlement sur le développement du cloud et de l’IA (Cloud and AI Development Act, CADA), et prévoit de réviser en ce sens les règles quant à l’attribution des marchés publics. 

Dans le cas du numérique, la préférence européenne a un objectif double : soutenir la croissance d’une industrie domestique, afin de profiter pleinement de l’augmentation de la productivité liée au déploiement des nouveaux outils IA, mais aussi s’assurer de la sécurité des données et de leur traitement en Europe. Tout cela est pleinement aligné avec les objectifs du plan Horizon numérique 2030 de la Caisse des dépôts qui vise, entre autres, à faire émerger des géants du secteur tout en améliorant la couverture numérique nationale. 

Néanmoins, dans son texte présenté le 3 juin, la Commission européenne ne mentionne pas explicitement le « Made in EU » comme dans l’IAA et adopte une posture assez prudente. Bien que des dispositions en faveur d’un cloud souverain via les investissements ou les critères techniques soient intégrées, il n’est pas question de fermer les marchés publics numériques aux entreprises extra-européennes, sauf quelques exceptions ciblées. Dans le cas des activités les plus sensibles, les Etats membres pourront imposer un niveau de souveraineté renforcée (niveau 4) et une préférence européenne « dure » pour leurs achats. La Commission aura toutefois la faculté de revoir à la baisse le critère si elle considère que le niveau de souveraineté n’est pas adapté à l’usage—impossible donc, pour certains Etats membres, d’imposer ce niveau partout. 

Ce texte a accusé plusieurs mois de retard, preuve de la complexité du sujet au sein même de la Commission européenne où les Directions Générales en charge du sujet peinent à trouver un consensus. Preuve des dissonances internes, les domaines du quantique, de l’intelligence artificielle du cloud ou encore des semi-conducteurs étaient tous initialement inclus dans la liste des secteurs stratégiques du règlement IAA. La Commission a justifié ce retrait en assurant que ces domaines allaient faire l’objet d’un traitement séparé dans la législation présentée début juin au sein du « paquet souveraineté technologique ». 

La multiplicité des approches concernant la préférence européenne interroge également, notamment dans la mesure où l’application de certains textes pourront se superposer, et donc complexifier la mise en applications des mesures.

Bien qu’il existe un consensus entre Etats membres sur la nécessité de renforcer la compétitivité, l’approche à adopter concernant la préférence européenne n’est pas uniforme :  

Certains, comme la France, défendent une priorité pour les acteurs européens et portent la vision la plus stricte du principe afin que l’argent public européen contribue directement à la production et aux emplois en Europe. Récemment, par la voix du Ministre délégué chargé du commerce extérieur Nicolas Froissier fin mai, la France a laissé entendre que le Royaume-Uni pourrait être inclus dans sa vision de la préférence européenne. 

D’autres, comme l’Allemagne ou l’Italie, défendent au contraire un « Made with Europe », axé sur la collaboration internationale. Considérant la préférence européenne comme trop protectionniste, cette approche vise à faciliter le respect des obligations internationales de l’UE tout en évitant des bras de fers commerciaux avec des pays au centre des chaînes d’approvisionnement. C’est cette vision qui a prévalu dans la proposition de la Commission européenne sur l’IAA et CADA. 

Outre-Atlantique, l’administration Trump n’a pas mâché ses mots concernant la préférence européenne, en particulier à propos du règlement CADA. A travers la voix de son ambassadeur auprès de l’UE Andrew Puzder, les Etats-Unis ont menacé l’Europe d’une nouvelle guerre commerciale en cas d’exclusion des entreprises américaines de la tech des marchés publics européens. L’approche très pragmatique de la Commission européenne dans le règlement CADA cherche donc à éviter à tout prix un nouveau bras de fer, quitte à mettre de côté la volonté de rupture.