article CD'enjeux 17 mar. 2021

L'ingénierie territoriale, levier essentiel de développement des petites villes et des ruralités

Le concept d’ « ingénierie territoriale » constitue un vocable relativement récent dont les élus, hauts fonctionnaires et consultants usent à l’envi, sans qu’une définition très claire soit véritablement partagée. C’est pourquoi il convient de considérer l’ingénierie territoriale de manière large : il s’agit de l’ensemble des expertises et savoir-faire professionnels dont ont besoin les collectivités publiques et les acteurs locaux pour conduire le développement territorial ou l’aménagement durable des territoires, au moyen d’outils et de compétences visant à la conception, la réalisation et l’évaluation de leurs projets de territoire.

C’est pour répondre à la complexité accrue de l’action publique que de nouveaux instruments de développement local sont venus compléter la gamme de l’ingénierie territoriale, en termes de modes opératoires et de savoir-faire propres à l’action des praticiens des politiques d’aménagement et de cohésion des territoires – quel que soit le niveau d’intervention (Union européenne, Etat, régions, départements, EPCI, communes). Cette tendance à conduit à un renouvellement important des pratiques professionnelles et des outils des politiques publiques territoriales, dont les maîtres-mots sont la mise en réseaux, le pilotage stratégique, le management de projet, la négociation, le montage opérationnel, la maîtrise d’un environnement juridique complexe et mouvant, etc.

 

La question de l’égal accès à l’ingénierie territoriale entre collectivités territoriales

La notion d’ingénierie territoriale renvoie ainsi clairement aux politiques de cohésion des territoires car la distribution de ces compétences et expertises est loin d’être équitable et homogène sur l’ensemble du territoire français (en métropole et dans les outre-mer).

De manière significative, les grandes collectivités qui ont le plus de moyens (régions, grands départements, grandes agglomérations et métropoles) ont pu développer leurs propres ressources professionnelles (ou disposer d’une puissante expertise externalisée), humaines et techniques, grâce à l’autonomisation corrélée aux vagues de décentralisation, ce qui a rendu leur rapport à l’expertise d’Etat[1] beaucoup moins dépendant, voire même dans une position de supériorité (nonobstant les dotations financières de l’Etat qui restent fondamentales pour construire leurs budgets).

A l’inverse, les plus petites collectivités – qui n’exercent cependant pas moins de compétences mais disposent de budgets d’effectifs bien moins conséquents –, notamment en milieu rural, sont dotées de peu de compétences en interne et manquent de moyens adaptés pour mener à bien dans des conditions satisfaisantes les projets propres à l’exercice de l’action publique locale.

Cette disproportion entre collectivités dans l’allocation des moyens humains, financiers et techniques en matière d’ingénierie territoriale vient d’ailleurs poser avec d’autant plus d’acuité la question de l’égal accès à l’expertise dans les politiques de cohésion des territoires, à tous les échelons d’action publique. En effet, dans le contexte du système territorial actuel, du point de vue des transferts économiques et de la péréquation, les espaces urbains denses – regroupés depuis 2016 au sein de l’association d’élus France Urbaine, fusionnant les anciennes Association des maires des grandes villes de France (AMGVF) et Association des Communautés urbaines de France (ACUF) –, qui financent désormais largement l'espace rural et périurbain, ainsi que les villes moyennes et les centres-bourgs, commencent à contester le mécanisme de redistribution propre à la philosophie de l'égalité (ou de la cohésion) des territoires. Tout se passe en effet comme si l'affirmation de cet idéal par le gouvernement s'effectuait précisément au moment où les réalités économiques et sociales se polarisent plus que jamais au niveau des territoires.

Cependant, au-delà du développement de l’ingénierie au sein même des collectivités, « l’interterritorialité[2] » commanderait désormais, dans une forme de solidarité à l’égard des territoires les plus fragiles, que « l’intelligence territoriale » (c’est tout le sens des intercommunalités mêlant urbain et rural par exemple) puisse désormais se diffuser de manière horizontale et non plus seulement verticale – de l’Etat « savant » (ou « sachant ») vers les collectivités décentralisées –, la tradition centralisatrice française ayant façonné à outrance cette pratique surplombante. En d’autres termes, loin de considérer cette opposition entre collectivités dotées et moins dotées (en moyens d’ingénierie) comme un handicap, les territoires français – qu’il s’agisse de métropoles dites « régionales », de villes dites « moyennes » ou des arrière-pays ruraux de ces agglomérations – ont beaucoup à gagner à s’organiser en réseaux à partir de leurs « locomotives » régionales et de leurs atouts en termes de projets et d’ingénierie territoriale.

 

L’ingénierie comme condition de l’innovation et du développement territorial rural

Cependant, pour ce qui concerne le monde rural, entre une politique de labellisation élitiste telle que les pôles d’excellence rurale – créés en 2005 sur le modèle des pôles de compétitivité mais adaptés aux espaces ruraux en voie de revitalisation –, et des dispositifs plus « égalitaristes », comme les Maisons de services au public (MSAP) – devenues France Services en 2019 – ou les contrats de ruralité – conclus entre l’Etat et les pôles d’équilibre territorial et rural (PETR) ou les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) –, la coordination de l’action publique de l’Etat vis-à-vis de ces espaces ruraux (qu’ils soient ou non en voie de désertification) est elle-même d’une grande complexité, rendant le soutien en financement et ingénierie technique parfois peu lisible pour les collectivités qui peuvent en bénéficier.

Or, dans le déploiement des politiques territorialisées, échappant de plus en plus à l’action strictement nationale de l’Etat, le renforcement de l’ingénierie territoriale des pouvoirs locaux ne doit pas pour autant faire perdre de vue le rôle éminemment stratégique qui doit encore être le sien en matière de cohésion équitable du développement des territoires. En effet, le renforcement des collectivités locales depuis la « première » décentralisation jusqu’aux réformes récentes, n'a pas été appréhendé par l'Etat comme un désengagement politique ni comme un dessaisissement juridique mais laisse davantage apparaître le besoin d’une nouvelle forme de régulation des territoires.

D’autres acteurs publics tels que la Caisse des Dépôts – dont la Banque des territoires, créée en 2018, a rassemblé l’ensemble de ses interventions destinées au développement local – contribuent également à renforcer les moyens financiers et l’expertise technique au profit des collectivités et des acteurs locaux (sociétés d’économie mixte, entreprises publiques locales, offices publics d’habitat…) dans une logique de projet plus que de guichet.

Or, il ne peut y avoir de développement rural durable sans une conduite stratégique et anticipative d’un projet de territoire en ce sens. Pour cela, les territoires doivent pouvoir compter sur une ingénierie formée et sensible aux dimensions rurales de l’espace à tous les stades de la mise en œuvre des politiques locales. L’ingénierie est d’abord essentielle pour accompagner la conception, la définition d’une stratégie de territoire informée et cohérente. Il s’agit de l’ingénierie stratégique. Mais elle ne saurait se limiter à cela. Au second stade, l’ingénierie dite de projet doit les imaginer ainsi que les actions concrètes qu’elle recouvrent. Elle est aussi nécessaire pour mettre en œuvre ces projets et en assurer le bon fonctionnement : c’est l’ingénierie technique. Enfin, l’ingénierie doit être également financière pour capter et optimiser les multiples participations permettant d’abonder les budgets.

Pour ce qui concerne les petites et communes moyennes, les Communautés de communes, cette ingénierie est rendue difficile en raison de la très faible capacité financière de ces collectivités à pouvoir recruter du personnel qualifié en ce sens ou faire appel à la sous-traitance de cabinets spécialisés pour de l’assistance à maîtrise d’ouvrage ou de la conduite de projet. Ces collectivités sont désormais souvent dans l’obligation pour développer cette ingénierie territoriale et la mettre à profit de leur territoire, d’imaginer la mise en place de services ad hoc dans les intercommunalités au service de l’EPCI et des communes membres ou de regrouper les moyens autour de syndicats mixtes spécialisés à l’instar des PETR.  

En définitive, la ruralité et les collectivités concernées ont su et savent trouver les ressorts de leur développement, notamment par des innovations locales et par l’utilisation intelligente de leurs singularités qui deviennent autant d’aménités, notamment au cours de la période de crise sanitaire que nous connaissons. Mais la situation des ruralités doit aujourd’hui être mieux prise en compte dans la définition des politiques publiques par tous les ministères, selon une logique interministérielle où les collectivités territoriales doivent pouvoir trouver toute leur place – ce qui constitue un des objectifs de la récente Agence nationale de cohésion des territoires (ANCT), créée en 2020.

L’ingénierie territoriale, au cœur du programme national « Petites villes de demain »

Inspiré par le dispositif « Action Cœur de Ville » concernant les villes moyennes depuis 2018, le programme « Petites Villes de demain » a été lancé en fin d’année 2020 par l’ANCT dans un contexte fortement marqué par la crise sanitaire ses effets économiques désastreux sur la vitalité commerciale des centres-villes.  Sur une période de cinq ans (2021-2026), les quelques 1500 territoires engagés dans le programme sont par leur dynamisme, la variété de leurs projets et leur engagement dans un modèle de développement plus écologique, des acteurs territoriaux présentant une forme de centralité importante et présentant, par ailleurs, des signes manifestes de fragilité socio-économique.

En termes d’ingénierie territoriale, le programme « Petites villes de demain » s’appuie sur l’expérimentation menée depuis 2014 dans 53 centre-bourgs, dans une forme de « démonstrateurs » à petite échelle d’une démarche qui est désormais engagée d’un point de vue plus global. Comme pour les villes moyennes de la strate supérieure en nombre d’habitants, les actions de soutien en ingénierie (financement des postes de chefs de projet, crédits d’études…) seront décisives pour la réussite de cette politique à la fois sectorielle et transversale de cohésion des territoires. Au sein du programme, 3 milliards d'euros seront proposés sur six ans : la Caisse des Dépôts (Banque des territoires) mobilise 300 millions, dont 200 millions pour de l'ingénierie territoriale, et 100 millions pour investir dans des projets locaux, l'Agence nationale de l'habitat 288 millions, les ministères de la cohésion des territoires et de la transition écologique 1,8 milliard, hors plan de relance, par l’intermédiaire de la dotation d'équipement des territoires ruraux et la dotation de soutien à l'investissement local, c'est-à-dire des crédits de droit commun.

Exemples concrets avec la Communauté de communes du Saulnois (Moselle)

Dans le département de la Moselle, 11 communes ont été retenues pour intégrer le programme petites villes de demain, dont 4 sous la forme d’un binôme (cf. carte). Les communes de Château-Salins et Dieuze, membres de la très rurale Communauté de Communes du Saulnois (128 communes, 30.000 habitants pour 1000 km2), font partie de celles-ci.  La première, peuplée de 2.442 habitants, est une ancienne sous-préfecture, située à mi-chemin entre la métropole messine et la ville de Sarrebourg, en proie à des difficultés nombreuses en particulier en matière de déprise commerciale de « centre bourg », de vétusté de l’habitat et de perte de ses anciennes fonctions de centralité administrative partiellement compensées par la création d’une Maison de l’Etat (2016) et du département (2010). Quant à Dieuze (2.868 habitants), elle a été fortement impactée, en particulier sur le plan démographique avec le départ du 13ème régiment de dragons parachutistes (une perte de presque 1.000 habitants). Les mesures financières du contrat de redynamisation du site de Défense (CRSD) en 2011 n’ont jamais véritablement permis le renouveau attendu et la commune, malgré ses investissements dans ses zones d’activités économiques, gérée par l’intercommunalité depuis 2018, présente, elle aussi, les stigmates des petites villes en décroissance voire en déprise.

Carte – Déploiement du programme Petites villes de demain dans le département de la Moselle

Source : ANCT (2020)

 

Le programme petites villes de demain pour ces deux communes, comme pour la Communauté de Communes qui sera cosignataire de la convention partenariale et qui portera, à ce titre, le recrutement du chef de projet (finançable par l’ANAH et par la Banque des Territoires), constitue une véritable opportunité de valorisation d’une ingénierie territoriale dont elles ne bénéficiaient pas jusqu’ici, ou très partiellement. Dans une logique partenariale, l’intercommunalité et les communes ont d’ailleurs d’ores et déjà trouvé un terrain d’entente pour répartir les missions du chef de projet pour engager, d’une part, une opération programmée d'amélioration de l'habitat et de renouvellement urbain (OPAH-RU) et une opération de revalorisation du territoire (ORT) sur les bans communaux de Château-Salins et de Dieuze et, d’autre part, une OPAH à l’échelle de l’ensemble du territoire du Saulnois.

 

 

[1] Gilles Massardier, Expertise et aménagement du territoire. L’Etat savant, Paris, L’Harmattan, 1996.

[2] Martin Vanier, Le pouvoir des territoires. Essai sur l’interterritorialité, Paris, Economica, 2008.