Pour une planification efficiente au service des territoires

La réglementation française est souvent perçue comme complexe et labyrinthique. Les chiffres parlent d’eux-mêmes : il faudrait environ 650 siècles pour réviser l’ensemble des documents de planification existants, pour un coût total pharaonique estimé à 1,5 milliard d’euros.
Imaginez : 25 documents de planification peuvent coexister sur un même territoire. Un véritable casse-tête, même pour les spécialistes rompus aux arcanes des SCOT, PLU, SRADDET ; SDDE, PGRI… Ces acronymes, censés apporter une vision stratégique et limpide à l’aménagement du territoire, finissant paradoxalement par la complexifier davantage.

Face à ce constat préoccupant, la SCET et Citadia publient un livre blanc salutaire intitulé « Les outils de planification : une nécessaire rationalisation pour renforcer l’efficience », qui propose des pistes concrètes pour simplifier et rendre plus efficace la planification urbaine en France.

Un système à bout de souffle : analyse d’une perte d’efficacité croissante

En raison des incertitudes liées à la crise climatique et à un contexte mondial de plus en plus confus, la prospective occupe une place centrale dans l’aménagement. Pourtant, les documents de planification actuels peinent à s’adapter à cette approche, et ce pour cinq raisons principales :

1. Des délais d’élaboration trop longs, qui peuvent s’étendre d’un à six ans et se sont encore complexifiés depuis la loi SRU.
2. Une planification en silos et une gestion des territoires cloisonnée, avec une hiérarchie des normes peu lisible et une organisation des collectivités en délégations thématiques, ce qui freine une approche transversale et prospective.
3. Des outils inadaptés aux territoires ruraux. En effet, les PLU(i) montrent leurs limites dans les zones rurales, souvent en chevauchement avec les compétences des SCoT, ce qui remet en question leur pertinence. De plus, les OPA sont critiquées pour leur coût et leur lourdeur dans la mise en œuvre des projets.
4. Un manque d’opérationnalité et d’intégration financière. En moyenne, 20 à 40 % des projets voient réellement le jour, ce qui peut générer de la frustration parmi la population, et limite considérablement l’action et la pertinence des documents d’urbanisme.
5. Les périmètres d’action actuels ne couvrent pas suffisamment les enjeux climatiques, qui sont souvent absents ou mal identifiés dans les PLU(i), alors qu’ils devraient pourtant être intégrés à tous les niveaux de planification.  

Vers une simplification réglementaire ambitieuse

Pour sortir de cette impasse et réussir la simplification réglementaire, il est essentiel avant toutes choses d’adopter une approche transversale, en concevant des documents d’urbanisme qui intègrent l’ensemble des enjeux du territoire. Fini les logiques en silos ! Cette vision holistique permettra enfin de coordonner efficacement les  politiques publiques et de dépasser les cloisonnements administratifs qui paralysent l’action.

Par ailleurs, la planification doit gagner en opérationnalité. Cela passe par des documents plus concrets et efficaces, un budget dédié à chaque projet de territoire, ainsi que des outils fonciers, fiscaux et réglementaires adaptés, afin de garantir la réalisation effective des actions programmées.

Enfin, l’agilité doit devenir une priorité. Il faut accélérer durablement les procédures d’élaboration et de révision des documents, afin que les effets des politiques d’aménagement soient perceptibles rapidement, et non après de longues années d’attente.

Pour atteindre ces ambitions, il faut activer plusieurs leviers. D’abord, il importe que l’État adopte une posture d’accompagnement, à l’image de son implication au sein de l’ANCT, plutôt que de se cantonner à un rôle de contrôle. Les collectivités doivent également repenser leur organisation interne pour renforcer la transversalité et faciliter la compréhension des enjeux. Enfin, la fiscalité doit retrouver une place centrale dans la stratégie d’aménagement du territoire, devenant ainsi un levier essentiel pour garantir la cohérence et la réussite des politiques publiques.

Simplifier la hiérarchie des normes : vers un système plus lisible

L’avenir de la planification territoriale passe par une refonte complète de l’architecture institutionnelle, avec une hiérarchie des normes simplifiée et des outils mieux adaptés aux réalités du terrain.

Dans cette nouvelle organisation réglementaire, le SRADDET deviendrait un document central de planification régionale, afin de traiter des enjeux comme l’énergie, le développement économique et les grandes mobilités. Pour que ce rôle soit pleinement effectif, il est essentiel de mettre en place un processus de co-construction associant toutes les intercommunalités.

Par ailleurs, les SRADDET devront être déclinés à une échelle plus fine. L’objectif est d’assurer une couverture fine via des PACT ou de nouveaux SCoT aux périmètres élargis, définis selon des critères pertinents comme les bassins hydrographiques ou d’emploi. Ces outils serviraient à traduire les stratégies régionales dans les territoires, en se concentrant sur les enjeux inter-EPCI. Ils favoriseraient également la contractualisation entre acteurs territoriaux et permettraient d’introduire des servitudes environnementales, renforçant ainsi la cohérence et l’efficacité de la planification.

Enfin, l’Etat imposerait à chaque EPCI la réalisation d’un Projet d’Urbanisme et d’Adaptation du Territoire (PUAT), compatible avec les PACT/SCoT, évalué tous les six ans. Il intégrerait une programmation de développement, une stratégie d’adaptation climatique et une démarche ERC, structurée en quatre documents autonomes et révisables pour plus d’efficacité et de cohérence territoriale : programme d’actions partenarial, une stratégie foncière globale, un PPI et un pacte fiscal financier, enfin traduction réglementaire encadrant le droit du sol via des plans de secteur urbains ou ruraux.

Cette nouvelle organisation permettrait de simplifier et de rationaliser les outils de planification, afin qu’ils répondent véritablement à leur mission première : servir efficacement les besoins des territoires et de leurs habitants.

Pour aller plus loin :

 Télécharger le livre blanc « Les outils de planification : une nécessaire  rationalisation pour renforcer l’efficience »