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Ce texte se rattache à une série de 16 articles issus d'une recherche soutenue par l’Institut pour la recherche de la Caisse des Dépôts sous la direction de François Bafoil et Gilles Lepesant sur les enjeux de l’adaptation au changement climatique.

Tout au long de cette série, à raison d’un nouvel article chaque semaine, François Bafoil, directeur de recherche émérite au CNRS/CERI-Sciences Po., rend compte de plusieurs aspects en s’attachant aux phénomènes d’érosion du trait de côte, de submersion sur les littoraux, d’inondation dans plusieurs territoires à l’instar des marais et des vallées, et enfin de sécheresse et de conflits d'usage. Ces travaux feront l’objet de la publication d’un rapport en septembre 2022.

Comme on l’a relevé dans : LES FINANCEMENTS (1/2) Les CATNAT, le système français repose sur 3 piliers [1] :

  • le pilier de la prévention qui est le filet de sécurité (notamment la culture du risque),
  • le pilier de gestion de crise avec les dimensions de la relocalisation,
  • le système de reconstruction qui s’appuie sur l’indemnisation.

Considérons ici, d’une part l’évaluation portée sur le système des CATNAT par plusieurs acteurs, et d’autre part les propositions pour l’améliorer.

 

Évaluation du dispositif français

On l’a dit précédemment, le système français n’a pas d’équivalent en Europe où souvent il s’agit d’un complément d’aides nationales. Le modèle français est regardé avec intérêt par plusieurs États-membres dans la mesure où la partie du budget de l’État est toujours censée être articulée aux contrats d’assurance – il s’agit d’un pourcentage sur l’assurance des véhicules et de l’habitat – ce qui implique que la stratégie d’indemnisation est corrélée aux régimes de protection.

« L’indemnisation, c’est un système unique car il est fondé sur la solidarité et pas sur le degré d’exposition, et également sur ce que dit la loi. Et la loi dit : vous devez payer, peu importe votre exposition. Elle dit aussi : c’est un pourcentage de vos contrats. 99% sont couverts à un prix très abordable. C’est un système extrêmement mutualisé entre les assureurs et, au-dessus d’eux, l’État qui garantit la validité du système (…) Mais ce filet est depuis quelques années en tension car il rencontre des difficultés à indemniser. Le risque, avec le changement climatique, c’est que le système ne puisse être pérennisé. Or, cette pérennité dépend de la prévention et plus encore de la construction à même de faire face aux aléas ».[2]

Nicolas Bauduceau - Directeur du Département Fonds Publics et Prévention - Caisse Centrale de Réassurance

 

La particularité française tient aussi au fait que les plans de prévention des risques doivent émettre des prescriptions sur le bâti existant : le système de 1982 pouvait obliger un particulier à faire des réparations pour réduire sa vulnérabilité (en créant par exemple chez lui un espace refuge, en rehaussant les prises d’électricité ou autre mesure). S’il ne fait pas ce qui lui incombe, et que ces travaux ne dépassent pas 10% de la valeur vénale de la propriété, les compagnies d’assurance peuvent instaurer une franchise. Il existe donc bien un lien entre stratégie de prévention et politique d’indemnisation. C’est la particularité française.

Cela posé, le système fonctionne plus ou moins bien car les assurés ne font pas nécessairement ce qui leur est demandé. Avec l’accroissement des aléas, l’accent sur la stratégie de prévention est plus intense et on peut espérer un ajustement de la part des particuliers.

Le rapport Bonnefoy

En 2019, un rapport a été remis au Sénat par la sénatrice Nicole Bonnefoy dont la mission s’est fixée pour objectif principal l’évaluation du régime d’indemnisation des catastrophes naturelles, dit « régime CATNAT ».[3]

De cet important rapport, l’on peut tirer quatre constats :

  1. Les catastrophes naturelles résultent de phénomènes naturels comme le climat mais aussi de l’activité humaine qui se traduit dans des choix d’équipement et de construction qui s’avèrent désastreux lorsqu’un évènement climatique survient. Dans l’entretien que nous a accordé la sénatrice, elle précise : « Aujourd’hui on ne tire pas les leçons de l’aléa. Or il faut qu’on s’adapte aux risques et, comme la pandémie, il faut intégrer l’idée que l’on en aura d’autres. Il faut intégrer les formations et la sensibilisation au risque dans toutes les politiques (aménagement, école, les métiers du bâtiment, etc.). Cela s’appelle organiser la culture du risque : que chacun sache que ces risques existent, les mesure et les intègre. »
  1. Ces phénomènes climatiques sont appelés non seulement à se répéter mais à s’amplifier. C’est la raison pour laquelle la commission préconise de passer du « lutter contre » au « vivre avec », via des aménagements appropriés et des comportements mieux informés. Cette recommandation du « vivre avec », on l’a rencontrée à plusieurs reprises dans mes précédents billets, dans les propos de tous ceux qui pensent aux différentes manières de laisser passer l’eau, d’aménager la ville et le bâti, de laisser les eaux entrer dans les bas-champs.
  1. Les populations concernées se heurtent à des lourdeurs bureaucratiques considérables, à un maquis législatif dont elles ignorent tout et par-dessus tout à un système d’indemnisation opaque, et semble-t-il arbitraire. Nombre de plaignants regrettent des directives incompréhensibles, des délais intenables, et la presse fait souvent état de leur sentiment d’abandon face à l’administration. La dimension de l’acceptation sociale est soulevée, et c’est elle qu’il faut constituer en travaillant avec les populations locales. Selon la sénatrice : « Les nombreuses remontées de terrain dont a été destinataire la mission témoignent souvent d’une remise en cause de la légitimité ou de la pertinence des décisions de non-reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle. Ce problème d’acceptabilité résulte d’une multitude de facteurs : opacité et longueur de la procédure, difficulté à comprendre le rôle des différents intervenants, inintelligibilité des critères et des seuils utilisés, manque d’explication sur les motifs des décisions prises ».
  1. Le phénomène de la sécheresse soulève des problématiques particulières qui tiennent aux décalages temporels (durée du phénomène et impact visible), à la cinétique lente, au caractère total du phénomène dans son impact sur le niveau de vie, et au fait que la commune n’est pas nécessairement l’échelon pertinent de décision. C’est la raison pour laquelle la sénatrice réitère lors de notre entretien, sa proposition de « création d’une commission en préfecture et d’un référent, et que les élus soient représentés dans les élus au Ministère de l’Intérieur notamment pour la reconnaissance des CATNAT, et pas seulement les assurances ». La loi du 28 décembre 2021 relative à l’indemnisation des catastrophes naturelles tente d’intégrer ces propositions.

 

Qui doit payer et pour quoi ?

Selon la base d’une étude du GIEC, Météo France a établi qu’à enjeux constants, la sinistralité pourrait augmenter en France de 50% en lien avec les phénomènes de sécheresse, d’inondation et de submersion marine. Les primes de CATNAT, qui ont été multipliées par quatre en 35 ans, s’en verraient d’autant augmentées. Elles atteindraient un montant aujourd’hui difficilement supportable par les seuls usagers.

 

La sinistralité catastrophes naturelles de 1982 à 2017 (en millions d’euros)

Graphique : La sinistralité catastrophes naturelles de 1982 à 2017 (en millions d’euros)
Source : Nicole BONNEFOY, Rapport d’information, opus cité, p. 50

Par ailleurs, ont été évoqués dans mes premiers billets, les mesures de délocalisation des populations en situation de risque et les difficultés à mettre en œuvre pareille politique.

Or, si l’on parle de délocalisation des populations, force est d’aborder la question des financements. La question est de savoir qui paie ?  De quelle solidarité parle-t-on ? Est-ce la solidarité nationale avec le Fonds Barnier ou bien locale avec la taxe GEMAPI ?

(voir L’EAU ET LA GOUVERNANCE (2/3) Les évaluations du dispositif GEMAPI).

Quant à cette taxe locale, doit-elle être limitée à la zone atteinte ou bien convient-il de l’élargir à l’arrière-pays ? Faut-il taxer les résidences secondaires, et moins sinon pas du tout les résidences principales ? Et comment considérer le niveau de revenus ?  Par ailleurs quel est le montant de la taxe ? Quant au montant de l’indemnisation, à quelle aune l’évaluer : à celle du marché : avant ou après la catastrophe ? Et enfin, que penser de la volonté de ceux qui considèrent qu’une déduction doit pouvoir être appliquée en cas de connaissance des risques ?[4]

           Mesures de financements de l’érosion côtière                                               et des indemnités littorales

Dans son rapport, le député Stéphane Buchou préconise deux mesures concernant le financement.
  • 1ère mesure : faire porter son financement « à l’échelle des communes membres des Etablissements Publics de Coopéra­tion Intercommunale (EPCI) disposant d’une fa­çade littorale, ce qui se justifie par le fait que le niveau pertinent est l’intercommunalité. C’est elle qui a en charge le tourisme, la gestion des milieux aquatique et la prévention des inondations.

  • 2ème mesure : affecter le financement de l’érosion côtière aux acquisitions foncières sur les intercommunalités littorales. Pour ne pas pénaliser les revenus les plus modestes un abattement de 100 000€ pourrait être décidé. Ce montant, par ailleurs, devrait assurer la recomposition littorale. Compte-tenu qu’un co-financement pourrait être établi avec les communautés urbaines, le besoin de financement serait au maximum de 800 millions en 2040 ». Soit en moins de 20 ans, étant entendu que d’autres dépenses pourraient être assumées par ce fonds (études, assistance à maîtrise d’ouvrage, etc.). Le produit serait généré par les grandes stations balnéaires de la Côte d’Azur (Marseille : 3,6M ; Cannes : 1,6M€ ; Antibes : 1M€ ; Saint-Tropez- Toulon- Saint-Raphaël : 0,6M€).

L’avantage serait triple :

  • Il serait indolore pour les communes qui ne subissent aucune perte en termes d’attractivité.

  • Il ne concerne pas les propriétaires actuels.

  • Enfin, il est équitable dans la mesure où la majorité des habitants du littoral affiche un revenu élevé.

Rapport Stéphane Buchou, Quel littoral pour demain ? Vers un nouvel aménagement des territoires côtiers adapté au changement climatique. Rapport remis à Monsieur le Premier Ministre et à Madame la Ministre de la Transition Ecologique et Solidaire, Septembre 2019, 113 pages

 

 

Selon les mots de la sénatrice Bonnefoy : « Il est indispensable, non seulement de répondre aux faiblesses structurelles – bien identifiées depuis plusieurs années – de nos dispositifs de solidarité mais aussi de les mettre à l’heure du changement climatique. Le régime CATNAT, né il y a plus d’une trentaine d’années, doit évoluer car la France et le climat de 2019 sont bien différents de ceux de 1982 ».

Et de s’interroger : « Comment expliquez-vous que les critères d'une catastrophe naturelle soient fixés par ceux qui paient à l’instar des assureurs, que l'on retrouve membres de la commission interministérielle chargée d'étudier les demandes de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle déposées par les maires ? Il ne faut pas s'étonner que tant de demandes soient rejetées ».

On touche sans doute ici à l’une des causes les moins connues mais sans doute parmi les plus impactantes de l’inégalité de traitement entre les victimes des catastrophes naturelles. La prise en compte de la sécheresse par le CATNAT est un exemple de choix. Alors que cet aléa fait l’objet du plus grand nombre de demandes de reconnaissance d’état de catastrophe naturelle, c’est aussi celui qui obtient le plus grand nombre de rejet (65% des demandes refusées) [5]. Souvent, le motif avancé par la commission interministérielle est que l’intensité anormale de l’évènement n’a pu être démontrée, et qu’à ce titre il ne peut être considéré comme une catastrophe naturelle.

Or, quand bien même une catastrophe naturelle est reconnue, l’arrêté ne permet pas systématiquement l’indemnisation de toutes les victimes de la catastrophe. Lorsqu’un état de catastrophe naturelle est publié au journal officiel, il est circonscrit dans le temps et dans l’espace. Cela signifie que si un sinistré a déclaré son sinistre à l’assurance avant la date à laquelle le sinistre est jugé avoir commencé, cette personne ne sera pas nécessairement indemnisée. L’arrêté n’est pas rétroactif, et toute déclaration antérieure aux dates précisées n’a pas obligation de déboucher sur une indemnisation. De surcroît, ces barrières sont sans compter les coûts considérables qui restent à la charge des sinistrés (e.g. franchises), et les conflits entre assurances et sinistrés pour que ces derniers obtiennent les indemnisations. Hélène Niktas, référente dans l’Ain de l’association Les oubliés de la canicule, témoigne : « Sans l’aide d’un expert d’assuré, il est impossible d’obtenir des réparations pérennes. On a des assurances qui, malgré l’étude de sol et la reconnaissance de la CATNAT, refusent de financer les travaux. On a des personnes qui ont eu des travaux de colmatage qui n’ont pas tenu. On a des gens qui sont au judiciaire parce qu’ils ont été radiés par leur assurance pour désaccord ».[6]

Dans le cas de la sécheresse, le sentiment d’injustice des sinistrés est exacerbé par l’inégalité dans le traitement des victimes de catastrophes naturelles. Alors que la sécheresse est l’aléa naturel dont le taux de reconnaissance est le plus faible (35%), c’est aussi celui qui fait l’objet du plus grand nombre de demandes de reconnaissance de l’état de catastrophe naturel.[7]

Conclusion

On peut regretter qu’à l’été 2020, l’État par le biais de la Direction du Trésor, se soit emparé du Fonds Barnier, doté d’une trésorerie conséquente, et dont le gros résidu représente un important apport par temps de disette budgétaire. Ce geste, critiqué par nombre de nos interlocuteurs, révèle le trop peu de cas qui est fait des ressources nécessaires à la politique de prévention des risques naturels majeurs.

Or, on l’a dit, il est le principal instrument financier de la politique de prévention des risques. Avec lui, c’est aussi la question de l’acceptabilité sociale qui est posée dans son versant de l’information. Une information trop peu disponible ou encore difficile à obtenir.

On peut également regretter que le Ministère de l’Ecologie cherche à distinguer le phénomène de l’érosion de celui de la submersion dans la prise en charge des catastrophes naturelles par le régime « CATNAT » et le Fonds Barnier. Sous-tendant la réflexion de l’administration publique, on trouve dans le projet de loi du 10 février 2021 l’affirmation selon laquelle « le recul du trait de côte est un phénomène progressif pouvant être anticipé. Il se traduit généralement par une cinétique lente ou modérée mais peut toutefois être brutalement accéléré ». L’étude d’impact soutient également que « l’érosion du trait de côte ne peut être strictement assimilée à un risque majeur dans la mesure où ce phénomène est prévisible. Il est certain quil va survenir et il est possible de prévoir son occurrence ».[8]

C’est cette affirmation que les scientifiques contestent résolument. Ils l’ont fait savoir dans une tribune publiée en juin 2021 en s’élevant contre cette interprétation qui repose sur la conviction des fonctionnaires du ministère que le recul du trait de côte est prévisible [9]. On saisit clairement qu’un tel traitement permettrait à la puissance publique de mieux privilégier les politiques d’aménagement spatial et de diminuer les coûts à la charge des assurances (publiques et privées). La prise en compte de l’aléa sècheresse s’inscrit dans cette même logique. En opposant la récurrence de l’évènement à sa reconnaissance en tant que catastrophe naturelle, la puissance publique s’affranchit de coûts élevés (puisque la sécheresse correspond au deuxième poste de dépense du CATNAT, après les inondations). 

Les affirmations des fonctionnaires vont en effet à l’encontre de tous les résultats de la communauté scientifique qui tient pour acquis le caractère non prévisible de l’érosion côtière et de son corollaire, le recul du trait, que ce soit à moyen terme dans l’espace et dans le temps.

Certes, reconnaissent les chercheurs, une prévision est possible grâce à la connaissance de la tendance à l’érosion, mais prévision ne vaut pas prédiction. Et les chercheurs d’ajouter dans leur tribune : « Le moment, l’intensité et la fréquence du phénomène est imprévisible au-delà de quelques jours » [10]. En conséquence, ne sont connus ni les cycles d’érosion, d’accrétion ou de stabilité, ni les périodes de retour d’un évènement de tempête quand bien même son caractère exceptionnel peut être reconnu. En effet, les processus météo-marins et leurs effets sur les stocks sédimentaires littoraux sont peu connus ; de même les interactions de tous ces phénomènes, en incluant les échelles de temps et d’espace différenciés.

Nombreux sont ceux qui considèrent que la philosophie qui a porté la loi climat-résilience est sous-tendue par l’inquiétude de l’État de devoir assurer financièrement des conséquences de phénomènes qui sont prévisibles et qui relèvent de la responsabilité d’autres acteurs : les collectivités locales ou les particuliers.

En réalité, l’État n’entend pas voir le Fonds Barnier assumer des phénomènes prévisibles. Son angoisse, c’est bien Soulac-sur-Mer, l’immeuble du Signal qui a coûté très cher car les parlementaires ont imposé que les propriétaires soient indemnisés.

Vue aérienne : Soulac sur Mer, France - Immeuble Le Signal
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Soulac-sur-Mer, France - Immeuble Le Signal

Pour ne pas généraliser cet exemple qui le contraindrait à faire face à des demandes considérables, l’État a affirmé que cette dynamique était prévisible, donc ne relevait pas du Fonds Barnier. En l’affaire, l’État a opéré un transfert déguisé aux collectivités. A lui, la submersion que doit traduire le Plan de Prévention des Risques Littoraux (PPRL) ; à la Communauté, l’érosion. Or concrètement, sur le terrain, la dissociation des deux phénomènes n’est pas possible.

 

 

 

Notes :

[1] Voir les interventions lors de la Journée de prévention des inondations organisée le 13 octobre 2020 par le ministère de l’écologie https://www.dailymotion.com/video/x7x2la4

[2] Voir https://www.youtube.com/watch?v=rEmTTki0JAo

[3] « Rapport d’information fait au nom de la Mission d’information sur la gestion des risques climatiques et l’évolution de nos régimes d’indemnisation juillet 2019 ». Nous avons rencontré la sénatrice Bonnefoy à sa permanence à Mansle en Charente, le 21 février 2021.

[4] Voir La Fabrique de l’industrie, p. 64 et suivantes ainsi que Hélène Rey-Valette, Marie-Laure Lambert, Gisèle Vianey, Bénédicte Rulleau, Camille André, et Nicole Lautrédou, 2018, « acceptabilité des relocalisations des biens face à l’élévation du niveau de la mer : perception de nouveaux dispositifs de gouvernance du foncier », Géographie, économie, socété, Vol 20 (3) p. 359-379 L’enquête porte sur les communes littorales et celles rétro-littoral de l’Hérault

[5] Eugénie Cazaux, Catherine Meur-Férec et Cédric Peinturier, « Le régime d’assurance des catastrophes naturelles à l’épreuve des risques côtiers. Aléas versus aménités, le cas particulier des territoires littoraux », Cybergeo: European Journal of Geography, Espace, Société, Territoire, document 898, 23 mai 2019.

[6] Estelle Pereira, « En France, les sécheresses répétées attaquent des millions de maisons », Reporterre, 29 décembre 2021

[7] Eugénie Cazaux, Catherine Meur-Férec et Cédric Peinturier, « Le régime d’assurance des catastrophes naturelles à l’épreuve des risques côtiers. Aléas versus aménités, le cas particulier des territoires littoraux », Cybergeo : European Journal of Geography, Espace, Société, Territoire, document 898, 23 mai 2019. Je remercie Léa Marissal, étudiante à Sciences po, de m’avoir fait part de ces dernières données.

[8]http://anel.asso.fr/wp-content/uploads/2021/06/Tribune-Le-risque-d%C3%A9rosion-c%C3%B4ti%C3%A8re.pdf, p. 2

[9] Idem, cité p. 2.

[10] Idem.