Ce texte se rattache à une série de 16 articles issus d'une recherche soutenue par l’Institut pour la recherche de la Caisse des Dépôts sous la direction de François Bafoil et Gilles Lepesant sur les enjeux de l’adaptation au changement climatique.

Tout au long de cette série, à raison d’un nouvel article chaque semaine, François Bafoil, directeur de recherche émérite au CNRS/CERI-Sciences Po., rend compte de plusieurs aspects en s’attachant aux phénomènes d’érosion du trait de côte, de submersion sur les littoraux, d’inondation dans plusieurs territoires à l’instar des marais et des vallées, et enfin de sécheresse et de conflits d'usage. Ces travaux feront l’objet de la publication d’un rapport en septembre 2022.

Dans ce billet, nous nous concentrons sur les trois niveaux d’intervention touchant la politique contre l’inondation : d’abord celui de l’Union européenne en charge de l’énoncé et du suivi du cadre réglementaire qui a pris la forme de la directive inondation ; ensuite, la loi dite de  GEstion des Milieux Aquatiques et Prévention des Inondations (GEMAPI) dont l’objectif est d’unifier les différents types d’intervention contre le risque inondation ; enfin, les Programmes d’Action contre le Risque Inondation (PAPI) qui traduisent dans les termes de l’action publique locale les ambitions de la GEMAPI articulés aux contraintes locales particulières.

I. L’Union européenne. La directive inondation

De l’Union européenne au sein des politiques dédiées à la lutte contre l’inondation, rappelons qu’elle est à l’origine de la directive inondation adoptée en 2007 et que par ce biais, elle fournit les cadres généraux, à charge pour chaque État membre de la traduire dans sa législation propre. 
En fixant le cadre réglementaire, la directive inondation s’est révélée très pertinente selon plusieurs observateurs rencontrés durant notre étude car elle s’est appuyée sur l’expérience des différents pays en sachant prioriser les territoires. 

« En cela - affirme la député Frédérique Tuffnell  - je peux dire qu’elle a fait son travail, à charge pour les États de s’en occuper concrètement. Mais en réalité, la commission est davantage préoccupée du changement climatique et l’enjeu est à ses yeux plus important que le champ de l’inondation ».[1]

Un groupe de travail « inondation » existe au niveau de la Commission avec pour tâche de suivre l’avancée de la transmission dans les différents États membres, conformément aux clauses de revoyure qui doivent s’opérer tous les 6 ans. De la synthèse réalisée en 2016 et 2017 sur l’état de la transcription, il s’avère que certains États sont plus avancés sur les ouvrages de protection comme les Pays-Bas mais moins sur l’aménagement des territoires. La réalité est très diverse et cela s’explique historiquement car les phénomènes d’inondation ont scandé le développement de la communauté européenne à des périodes différentes - en 1953 pour les Pays-Bas ; dans les années 2000 pour la Grande-Bretagne et l’Europe centrale – appelant à chaque fois des interventions particulières. Si toute l’Union européenne a été concernée par ces évènements, chaque membre n’a pas privilégié les mêmes interventions. Jusqu’en 2010 la France poursuivait une politique centrée essentiellement sur les systèmes de protection. Depuis, cela a évolué, on l’a vu en considérant la tempête Xynthia (voir mon billet CHRONIQUES DES TEMPÊTES (1/2) Quelques leçons tirées de la tempête Xynthia).

Aujourd’hui, les solutions fondées sur la nature émergent et avec elles le souci de redonner toute sa place à la nature dans les villes en réfléchissant à celle qu’il convient de laisser à l’eau. L’objectif de « ville résiliente » vise à réduire la vulnérabilité pour rendre la ville plus robuste à l’inondation. Dans cette dynamique innovante, de nouveaux acteurs sont appelés à coopérer, à l’instar des aménageurs et des architectes invités à réfléchir à de nouvelles formes urbaines susceptibles de redéfinir les usages, les modes d’habitation et d’occupation des sols mais aussi la gouvernance, pour in fine, veiller à intégrer davantage les citoyens au processus de renouveau.

La directive européenne s’est déclinée en France en SNGRI (Stratégie Nationale du Risque Inondation) et ensuite en SLGRI (la stratégie locale) mais en intégrant une différence capitale, celle qui sépare les phénomènes de submersion (marine) de ceux de l’inondation (les terres). Comment les différencier ? 

« J’ai coutume de dire : l’’inondation, on sait quand elle commence et on ne sait pas quand elle se termine, et son origine est généralement fluviale. La submersion, on sait calculer le début et la fin, donc le volume d’eau. C’est une différence essentielle, donc, pour dimensionner un ouvrage et un système de protection qui intègre toutes les composantes » [2]

On reviendra dans un billet ultérieur sur cette distinction entre submersion et inondation, très importante pour les politiques de compensation financière.

II. La loi sur l’inondation. GEMAPI

C’est dans la foulée des inondations de 2010 et de 2013 qui ont causé nombre de morts (voir le billet mentionné plus haut) qu’a été adoptée le 27 janvier 2014 une nouvelle loi sur la modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (dite loi MAPTAM), complétée le 7 août 2015 par la loi NOTre portant nouvelle organisation de la République. 

Une nouvelle compétence a été instituée, avec la GEMAPI[3] . Quatre grandes missions lui ont été dévolues : 

  1. la défense contre les inondations et contre la mer ; 
  2. plus largement, l’aménagement d’un bassin ou d’une fraction de bassin ; 
  3. l’entretien et l’aménagement des cours d’eau, canaux, lacs ou autres plans d’eau (non privatifs) ; 
  4. la protection, la restauration et la gestion du fonctionnement naturel et hydrologique des cours d’eau, écosystèmes aquatiques et zones humides

Le 1er janvier 2018 la compétence GEMAPI a été placée sous la responsabilité des Établissements publics de Coopération Intercommunale (EPCI) à fiscalité propre qui sont les représentants des bassins de vie. Les EPCI à fiscalité propre peuvent soit exercer cette nouvelle compétence en régie (ce qu’ils font largement pour peu qu’ils disposent de moyens humains et techniques conséquents) ; soit la déléguer ou la transférer en tout ou partie à un syndicat mixte organisé à l’échelle de bassins versants (recherche de cohérence hydrographique), ou non (cas des territoires soumis à la submersion marine). 

Une étude récente montre que de nombreuses communautés et métropoles entendent exercer certaines missions de la compétence GEMAPI « en propre ». C’est notamment le cas des territoires où les enjeux de prévention des inondations sont majeurs, à l’instar des grosses agglomérations et des métropoles où se concentrent de forts enjeux. Dans ce cas, les intercommunalités ou les structures auxquelles sont transférées ou déléguées ces compétences sont tenues localement d’assurer le bon état et la résilience écologiques de leurs sites. Dans les autres cas, la gestion syndicale reste privilégiée même si nombreux sont les territoires encore en cours de réflexion ou de restructuration.

Pour toutes ces raisons et au vu de la décentralisation accrue dont ont témoigné les évolutions de cette compétence, « les collectivités locales (notamment les intercommunalités) deviennent des acteurs incontournables de la protection contre les inondations, axe majeur de la politique sur le plan financier, alors qu’ils n’avaient pas d’obligation particulière dans ce domaine, auparavant »[4].

III. L’innovation institutionnelle. PAPI

Abaissons maintenant la focale sur le niveau de l’intercommunalité et considérons l’innovation majeure qu’a représentée la mise en œuvre des Programmes d’Action de Prévention des Inondations à l’échelle d’un bassin de risque, dits PAPI. Il s’agit du programme stratégique qui gère l’inondation à l’échelle d’un bassin de risque dont la labellisation de l’appel à projet national date de 2002, renouvelé en 2011 puis en 2018.

La directive européenne inondation de 2007 s’est traduite par l’identification initiale de 122 Territoires à Risques d’Inondation (TRI), avec pour enjeux les nombreux problèmes liés aux constructions déficientes dans les territoires les plus vulnérables mais aussi aux limites des ouvrages qui risquaient de rompre et de menacer ainsi de nombreuses populations. 

Dans la suite de la directive européenne, la loi Grenelle a demandé que sur les 122 territoires identifiés comme étant à risque inondation, une collectivité puisse porter une stratégie locale de gestion du risque d’inondation (LCGRI). La LCGRI est un outil stratégique et programmatique reposant sur un le partage d’un diagnostic et des recommandations pour affronter cette vulnérabilité.

Les territoires ont été invités à se doter de stratégies et cela a donné lieu à des PAPI pour identifier les risques inondation, puis à l’obtention de fonds pour se protéger de l’aléa, réduire la vulnérabilité, intégrer le tout dans des plans.

Les PAPI sont des territoires avec une collectivité territoriale leader qui contracte avec les services – déconcentrés – de l’État pour bénéficier de financements, notamment l’accès au budget Barnier, à 40% (pour l’entretien des infrastructures) et cela peut aller jusqu’à 80% en cas de vulnérabilité. Une procédure lourde mais efficace.

La Commission Mixte Inondation (CMI) qui inclut les différents acteurs publics et professionnels (notamment les agriculteurs) a participé à l’élaboration de la SNGRI (Stratégie Nationale de Gestion de l’Inondation) et à celle des PAPI, notamment ceux dits de 3ème génération. Mais surtout, elle a la charge de labelliser les PAPI. Depuis 2011, ils sont labellisés au niveau national et au niveau local (à ce dernier niveau lorsqu’ils sont dits « d’intention » et quand les montant d’investissements sont inférieurs à 3 M€ d’investissements). Aux journées nationales qui se sont tenues le 13 octobre 2020 [5], le vice-président de la CMI a fait mention de l’existence de 10381 Plans de Prévention du Risque Inondation (PPRI) réalisés par l’État. 

194 PAPI ont été enregistrés dont 89 d’intention, et 105 complets avec un engagement de 2300000€ dont 900M€ au titre du Fonds Barnier. En 9 ans, 127 Papi ont été labellisés dont le montant médian est de 11 M€.

Plus de 80% du montant des budgets sont alloués aux études et à la gestion des écoulements et aux ouvrages hydrauliques. Les enjeux : 18 millions de personnes en zone inondable, 4 millions d’emplois protégés.

Le schéma ci-dessous rend compte de la complexité du processus d’élaboration d’un PAPI qui s’étend sur plusieurs années – jusqu’à 7 ans - et qui, par le biais des différentes consultations entre les commissions ad hoc mises sur pied à différents niveaux de la gouvernance intercommunale, entend élaborer le consensus local. 

Source : Cahier des charges « PAPI 3 » - Guide méthodologique, MTES.

On relève ainsi, à côté du porteur du projet (l’intercommunalité, la métropole, ou le syndicat mixte qui en est le délégué), le préfet en charge de la validation des différents documents répondant au cahier des charges de la prévention, les représentants de la Direction régionale de l’Environnement, de l’Aménagement et du Logement (DREAL) et la Direction générale de la prévention des risques du Ministère de la Transition écologique (DGPR/ MTES), enfin la Commission Mixte Inondation en charge de la labellisation définitive.

Il est courant qu’un PAPI poursuivre les objectifs de diagnostic et de définition d’un programme articulé autour de l’énoncé de 6 ou 7 chapitres.

Le PAPI Baie de somme (voir mon billet LA GESTION DU TRAIT DE CÔTE (2/3) Le trait de côte dans la Baie de Somme : défendre ou reculer ?poursuit ainsi 4 objectifs :

  1. Compléter le diagnostic de la vulnérabilité du littoral de la Bresle au Nord de la Baie d'Authie " en complémentarité littorale et arrière littorale" (art. 4)
  2. Définir une stratégie d'intervention partagée afin de "sécuriser les enjeux urbains existants et vivre les risques résiduels"
  3. Définir un Programme d'Actions pour la Prévention des Inondations complet. Ce programme d'actions comprend 7 axes :
  • Axe 1 / Amélioration de la connaissance et de la conscience du risque
  • Axe 2 / Surveillance et prévisions des crues
  • Axe 3 / Alerte et gestion de crise
  • Axe 4 / Prise en compte du risque inondation dans l’urbanisme
  • Axe 5 / Action de réduction de la vulnérabilité des personnes et des biens
  • Axe 6 / Ralentissement des écoulements
  • Axe 7 / Gestion des ouvrages de protection hydraulique

auxquels s'ajoutent deux mesures d'accompagnement du trait de côte

  • Volet E / Erosion et gestion du cordon dunaire
  • Volet F : Territoires des falaises

    4. Associer les différents acteurs et "mutualiser les compétences et les moyens".

 

Il s’agit ainsi dans une démarche collective partagée qui cherche à « réduire de façon durable les dommages aux personnes et aux biens consécutifs aux risques naturels, de mettre en œuvre une approche intégrée de prévention et de diminution de la vulnérabilité ».

On en suivra la traduction concrète avec l’exemple du PAPI de l’agglomération Cannes-Liérins après avoir examiné les critiques apportées au système GEMAPI dans le billet "L'EAU ET LA GOUVERNANCE- Les évaluations du dispositif GEMAPI ".

[1] Entretien avec la députée Tuffnell, conduit par zoom février 2021. Voir également le site du CEPRI https://www.cepri.net/directive-inondation.html . La député Tuffnell est autrice d’un rapport important Rapport Tuffnell Chambre des députés, 2019 : « Rapport d’information fait au nom de la mission d’information sur la gestion des risques climatiques et l’évolution de nos régimes d’indemnisation».

[2] Entretien avec un ancien maire et député du littoral charentais ayant participé à la négociation de la directive communautaire.

[3]https://www.ecologique-solidaire.gouv.fr/gestion-des-milieux-aquatiques-et-prev…

[4]Entretien avec la député Frédérique Tuffnell.

[5] https://www.dailymotion.com/video/x7x2la4