Ce texte se rattache à une série de 16 articles issus d'une recherche soutenue par l’Institut pour la recherche de la Caisse des Dépôts sous la direction de François Bafoil et Gilles Lepesant sur les enjeux de l’adaptation au changement climatique.

Tout au long de cette série, à raison d’un nouvel article chaque semaine, François Bafoil, directeur de recherche émérite au CNRS/CERI-Sciences Po., rend compte de plusieurs aspects en s’attachant aux phénomènes d’érosion du trait de côte, de submersion sur les littoraux, d’inondation dans plusieurs territoires à l’instar des marais et des vallées, et enfin de sécheresse et de conflits d'usage. Ces travaux feront l’objet de la publication d’un rapport en septembre 2022.

L’eau est un phénomène complexe. Il s’agit d’un bien commun qui, rare ou abondant, manquant ou se raréfiant, doit, dans tous les cas de figure, être régulé parce qu’il oppose les individus entre eux. Il provoque en effet nombre de conflits autour de sa production et de sa consommation mais aussi de son transport et de sa transformation, de sa proximité ou de son éloignement. Le phénomène de l’eau met en jeu des usages et des voisinages qui génèrent des conflits liés à l’antagonisme des intérêts des acteurs, mais aussi des échelles de gouvernance qui souvent se superposent, quand elles ne s’excluent pas.

Enjeux autour de la ressource en eau

Une première esquisse des enjeux autour de la gouvernance de l’eau peut être formulée autour de quatre impératifs. Il s’agit :

  • de réduire et de trouver la bonne solution aux conflits d’usage : ainsi que le souligne le rapport Tuffnell, « les conflits d’usage émergent quand la ressource, à un instant, en un lieu donné et pour une qualité donnée, ne permet pas, ou plus, de satisfaire les différents usagers [1] ».
  • de bien la compter et de bien en évaluer les évolutions, pour bien la gérer (nombre de conflits sont liés aux incertitudes sur la quantité disponible).
  • de moins et mieux consommer. Les Assises de l’eau, ont fixé en juillet 2019 l’objectif de réduire les prélèvements en eau à hauteur de 10 % en cinq ans, puis de 25 % en quinze ans. Cet objectif doit être atteint par l’évolution des pratiques et de la consommation, la lutte contre le gaspillage et les pertes d’eau, ou encore une meilleure utilisation de la ressource.
  • de gérer d’une manière « réellement collective la ressource sur le long terme afin d’anticiper et de prévenir des conflits d’usage à venir » donc en fonction d’une gouvernance pertinente pour établir le diagnostic correct.

Pour saisir l’ampleur de ces enjeux et les comprendre en lien avec la problématique de la submersion, de l’érosion et de la sécheresse, il convient de répondre aux trois questions suivantes : qui consomme quoi ? Qui sait quoi ? Qui fait quoi ? 

Qui consomme quoi ? 

D’après les chiffres de 2016 tirés des travaux de la Banque Nationale sur les prélèvements quantitatifs [2]  en eau, les prélèvements d’eau pour une année s’élèvent en France, hors barrages hydroélectriques, à 37 milliards de mètres cubes. Ces prélèvements s’établissent comme suit :

  • 5,4 Mds de m3 pour les usages domestiques.
  • 2,5 Mds de m3 pour les besoins industriels.
  • 3,2 Mds de m3 dévolus à l’irrigation.
  • 20,8 Mds de m3 utilisés pour la production d’énergie pour le refroidissement des centrales thermiques ou nucléaires.
  • 4,7 Mds de m3 pour l’alimentation des canaux.

Réparties en fonction de ces quatre destinations, les prélèvements et la consommation d’eau sont les suivants :

Au vu de ces chiffres, l’agriculture demeure le consommateur le plus important, non pas tant en matière d’agriculture irriguée au niveau des prélèvements car la surface agricole irriguée ne représente que 4 ,9% de la surface agricole en 2016, qu’en matière de consommation : celle-ci pèse pour près de la moitié de la consommation nette annuelle et pour plus des trois quarts de la consommation estivale. En 2016, 3,2 Mds de m3 d’eau ont été prélevés pour l’irrigation, (2,8 Mds de m3 en 2013). Or, c’est durant la période estivale que la disponibilité de la ressource en eau est la plus faible. En conséquence, les conflits se développent principalement à propos de l’usage de l’eau quand sa disponibilité est moindre et lorsqu’elle est retenue dans des édifices de grande taille (appelées « bassines »).

On va le voir avec le billet « Les conflits autour des "bassines" » qui sera prochainement publié.

Qui sait quoi ?

Globalement, à suivre le rapport établi pour les Assises de l’eau en mai 2019, la situation française est globalement positive :

 

« Si le niveau de développement de la France fait que la situation est globalement satisfaisante, des progrès restent néanmoins à faire pour assurer une gestion durable des ressources en eau et satisfaire nos engagements internationaux, en particulier ceux liés aux Objectifs de Développement Durable (ODD) :
  • plus de 1,5 million de personnes ne disposent pas en permanence d’eau potable et d’assainissement, en particulier dans les outre-mer.
  • 40% des installations d’assainissement non-collectif ne sont pas conformes à la réglementation.
  • Seules 44% des masses d’eau ont atteint l’objectif du bon état écologique du fait des pollutions diffuses agricoles et de l’équilibre entre leur disponibilité et les prélèvements.
  • En 2050, les débits moyens annuels des cours d’eau en métropole diminueront de 10 à 40% et les pluies et les sécheresses seront nettement plus fréquentes et violentes.
  • La dégradation des mangroves outre-mer conduira plus régulièrement à des submersions et à la salinisation des eaux souterraines du littoral du fait de l’élévation du niveau des mers ; en France aussi beaucoup de zones humides sont en danger et les zones d'expansion de crues ont été limitées.
Il est important de signaler qu’une partie des engagements des ODD sont portés par les réglementations européennes (Directive Eaux Résiduaires Urbaines, Directive Cadre sur l’Eau, Directive Eau Potable,…). »
Rapport des Assises de l’eau, p.7

Nonobstant ce constat plutôt optimiste, plusieurs incertitudes témoignent d’importants déficits concernant l’arbitrage nécessaire pour la gestion, la distribution et la conservation de la ressource, mais aussi le management des conflits. Elles grèvent d’importante façon l’efficacité de l’action locale mais aussi l’action publique puisqu’en l’absence de données certifiées et d’indicateurs indiscutables, un « arrêté sécheresse » ne peut être adopté. « Dans ces conditions d’incertitude, « la convention » l’emporte et les modes de calculs de certains seuils résultent principalement des rapports de force locaux. Comme l’écrit la députée Tuffnell : « les chiffres ne parlent pas par eux-mêmes ; ce que les acteurs leur font dire reflète autant les rapports de force et la divergence des intérêts que le souci d’évaluer l’état des ressources » [3]

Qui fait quoi ? Une nouvelle politique de l’eau

Comment faire évoluer les usages compte tenu de l’évolution de la ressource ? Comment consommer moins mais surtout mieux consommer ? La question est posée de la gestion collective pour prévenir les conflits d’usage. Sur ce point décisif de la gestion de la ressource, des voix autorisées s’élèvent pour réclamer un vrai changement.

D’abord celle du sénateur Ronan Dantec dans l’entretien qu’il nous a accordé au Sénat [4]
 « La guerre de l’eau en France, c’est un mort à Sivens. Si on ne trouve pas les espaces de dialogue par rapport à l’adaptation, on va vers des conflits d’usage très importants ; l’émotionnel de l’eau c’est décisif, et sans eau, il n’y a plus rien. Les niveaux d’eau des marais, cela se joue entre les chasseurs, les agriculteurs, les plaisanciers, et encore d’autres ; et les besoins de chacun sont foncièrement opposés aux autres. C’est à l’État de fixer les bases de la méthode pour le compromis ». 

Élargissant son propos à la nécessité d’ouvrir un grand débat sociétal sur l’eau et plus largement sur la nécessité d’une adaptation générale aux nouvelles conditions climatiques, le sénateur conclut : « Ce n’est pas seulement le cœur du politique, c’est aussi le cœur d’une société traversée de tensions antagoniques. Soit on innove, soit on exacerbe les oppositions »

Cette exigence politique, la député Frédérique Tuffnell la formule également en réclamant que soit définie une « grande » loi sur l’eau : 
« Je pense qu’il faut une nouvelle loi sur les agences de l’eau car aujourd’hui il y a une grande complexité des textes et des acteurs, et cela brouille la gouvernance de l’eau. Il faut, entre autres choses, qu’on se pose la question des eaux usées. Il faut réutiliser celles que l’on peut réutiliser. Il faut aider les entreprises à avoir leur propre système. Et cela n’a rien à voir avec la PAC (...). Il faut une grande loi, du type foncier agricole. Dans le cadre de la loi climat, on a essayé d’infléchir en ce sens, mais trop d’amendements ont été écartés car ils n’étaient pas assez orientés vers la réduction des émissions de CO2. Je demande à ce que les tourbières et les zones humides soient entretenues pour que l’eau soit stockée. On préconise de revoir la tarification de l’eau, ce sujet est complexe. Aujourd’hui plus vous prélevez, moins vous payez cher. On voudrait que les premiers m3 soient gratuits et ensuite, que les montants prélevés soient dus en fonction de la tarification. Nous demandons trois choses. Primo, dans la loi climat, que les SDAGE [5] soient bien mis en place dans les grands bassins et intègrent les plans climatiques. Cela fait 15 ans qu’on a un programme d’adaptation au changement climatique, qu’on essaie de lui donner un caractère législatif comme l’a fait la loi sur la stratégie nationale bas carbone. Deuxio, il faut une loi qui intègre les PNACT (Programme National d'Appui aux Collectivités Territoriales) pour lui donner un caractère législatif. Tertio, il faut avoir un organisme de contrôle indépendant ».[6]

Les trois prochains billets sont dédiés aux usages différenciés de l’eau :

  • Les conflits autour des "bassines" dans l’agriculture, là où dans certains départements le débat s’envenime autour des réserves de stockage de l’eau, appelées par leurs adversaires « bassines » : 9 mai
  • La Tour du Valat en Camargue : 16 mai

[1] Rapport à la Chambre des députés, 2019, sous l’autorité de Madame la députée Frédérique Tuffnell « Rapport d’information fait au nom de la mission d’information sur la gestion des risques climatiques et l’évolution de nos régimes d’indemnisation », p. 15

[2] Les prélèvements bruts correspondent à la quantité d’eau prélevée dans le milieu naturel ; la consommation nette, correspond à l’eau « perdue » qui n’est pas restituée dans le milieu naturel.

[3] Rapport Tuffnell p. 47

[4] Entretien avec le sénateur Ronan Dantec, 27 mai 2021 au Sénat. Il est, avec le sénateur Roux, l’auteur d’un remarquable rapport : « Adapter la France aux dérèglements climatiques à l’horizon 2050 : urgence déclarée », Rapport d'information de MM. Ronan DANTEC et Jean-Yves ROUX, fait au nom de la délégation sénatoriale à la prospective n° 511 (2018-2019) - 16 mai 2019, 190 pages, + rapport de synthèse 4 page

[5] Les agences de l’eau établissent le schéma directeur et d’aménagement de gestion des eaux (SDAGE) qui régit la gestion, définit les volumes prélevables pour l’irrigation, et la déclaration encore plus opérationnelle sur un petit territoire précis divisé par grand affluent.

[6] Entretien avec la députée Tuffnell, le 23 avril 2021