Ce texte se rattache à une série de 16 articles issus d'une recherche soutenue par l’Institut pour la recherche de la Caisse des Dépôts sous la direction de François Bafoil et Gilles Lepesant sur les enjeux de l’adaptation au changement climatique.

Tout au long de cette série, à raison d’un nouvel article chaque semaine, François Bafoil, directeur de recherche émérite au CNRS/CERI-Sciences Po., rend compte de plusieurs aspects en s’attachant aux phénomènes d’érosion du trait de côte, de submersion sur les littoraux, d’inondation dans plusieurs territoires à l’instar des marais et des vallées, et enfin de sécheresse et de conflits d'usage. Ces travaux feront l’objet de la publication d’un rapport en septembre 2022.

S’opposer à l’eau ou la laisser s’écouler ?

La problématique principale des aléas côtiers concerne la manière dont il convient de traiter du recul du trait de côte sous l’effet des dynamiques d’érosion ou de submersion.

Que doit-on faire : protéger à tout prix et reconstruire à l’identique ou bien refaire autre chose quitte à laisser passer l’eau ; en d’autres termes reculer ?

Dès 1974, la DATAR estimait que « l’aménagement en profondeur consiste à réserver l’occupation directe du littoral aux activités strictement liées à la mer et à reculer vers l’intérieur celles qui n’ont pas nécessairement besoin d’être sur le rivage ». Cette préconisation n’a pas été suivie d’effet[i].

Par ailleurs, que fait-on en matière de protection des personnes et des biens compte tenu du fait, comme l’indique le rapport Jouzel, que dans « l’avenir, la remontée du niveau marin sera vraisemblablement la cause principale d’aggravation de l’aléa de submersion »[ii]. Quelle résistance des infrastructures, pour quelle durée et quels aléas ? En conséquence, quelles sont les politiques publiques d’information et d’association des populations locales aux mesures qui leur sont destinées en matière de gestion du littoral et de coûts induits, mais aussi de leur relocalisation dans le cas d’érosion massive des territoires ? Semblables décisions méritent d’être validées démocratiquement par les populations concernées.

« Idéalement – écrivent les géographes Lucile Mineo-Kleiner et Catherine Meur-Ferec – le recul est considéré comme une mesure moins coûteuse que le recours aux ouvrages de protection qu’il faut entretenir, plus efficace et plus durable, car respectueuse de l’environnement »[iii]. Mais si la stratégie traditionnelle consistant à ériger des édifices – digues, ou dunes – est souvent mise en question, quelle autre politique est à disposition, étant entendu que le déplacement et la relocalisation des populations littorales se heurtent à des oppositions massives et que le choix de « dépoldériser » ne vaut que pour les terrains non urbanisés, voire inhabités ?

La question de l’acceptabilité sociale est donc au cœur des politiques et les observateurs s’entendent pour souligner l’importance des dimensions de l’action collective entre acteurs publics et acteurs privés dans le but d’aboutir à une décision à la fois efficace et juste. Plus largement, la réponse à la question de savoir s’il convient de défendre ou de reculer, en d’autres termes de s’opposer à l’eau ou de la laisser s’écouler, est tout sauf simple tant les intérêts en jeu sont complexes.

Données et territoires

Considérons d’abord quelques données.

Les territoires les plus sensibles au phénomène d’érosion sont le littoral d’Aquitaine, de la Vendée, de la Corse et du Languedoc-Roussillon. Sans exclure les atolls du Pacifique et plus généralement les territoires ultramarins. Selon les données fournies par le Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM), 27% du littoral français serait en érosion, soit 46% des plages de sable et à galets ; 23% des côtes rocheuses. Ce sont autant de phénomènes qui modifient le trait de côte, auxquels viennent s’ajouter les dynamiques d’effondrement qui affectent les falaises (6% d’entre elles), mais aussi l’érosion des territoires sableux (37% d’entre eux sont affectés par l’érosion).

​Comme l’explique la responsable du Centre européen de prévention du risque d'inondation (CEPRI) durant son audition le 29 avril 2019 devant la commission Bonnefoy « Plus de 9 millions d’emplois seraient exposés aux débordements de cours d’eau et plus de 850000 emplois exposés aux submersions marines[iv]. Enfin, 20% des habitations exposées aux submersions marines sont de plain-pied. Cette évaluation ne comptabilise pas les personnes impactées par le risque de ruissellement qui concernerait plus de 70% des communes françaises. Ainsi, même si ces chiffres peuvent paraître alarmistes car reposant sur des estimations volontairement extensives (Enveloppe approchée des inondations potentielles), ils démontrent indiscutablement une très forte exposition de notre territoire au risque d’inondation ». 

Or, même si l’on connaÏt le nombre de communes potentiellement affectées par le recul du trait de côte – elles sont 523, et pour 59 d’entre elles le recul est supérieur à 1,5 m – l’ampleur et la fréquence des phénomènes naturels ne sont pas totalement connues. Et si les impacts sont différents entre les littoraux, ils le sont également au sein d’un même littoral. Chaque lieu suit sa dynamique propre. Concernant le niveau de la mer, les experts s’entendent pour indiquer une hausse se situant entre 60 cm à 1 m à la fin du 21e siècle par rapport au niveau du siècle précédent, impliquant lors des tempêtes des risques de submersion importants.

Relocaliser : où et qui ? 

Dans les années 2015, avec la gestion intégrée du trait de côte, il s’est agi de relocaliser les populations menacées par le biais de différentes mesures d’accompagnement, mais largement inégales selon que cela concernait un risque entrant dans la catégorie des aléas de submersion ou bien dans celle de l’érosion[v]. Si dans le cas de submersion, les mesures d’indemnisation sont disponibles entre l’Etat, la collectivité et l’individu au titre du fonds Barnier, elles sont absentes pour le cas de l’érosion. La raison en est que, selon les responsables du ministère, ces aléas sont prévisibles et qu’en cas de dommages, la charge retombe sur la collectivité ou sur le propriétaire.

Semblable argumentation a conduit à des situations aberrantes comme dans le cas très médiatisé de Soulac-sur-Mer en Gironde[vi] où les habitants du Signal faute de pouvoir relever du Fonds Barnier n’ont pu être indemnisés qu’en janvier 2021, soit 7 ans après l’évacuation de leur logement[vii].

Selon le ministère de la Transition écologique, « La notion de relocalisation des activités et des biens consiste à déplacer, à reculer les activités et les biens sur le territoire à une distance suffisante, vers l’arrière-pays, afin de les mettre à l’abri des risques qu’ils peuvent encourir face à la mer, à court ou à long terme. » N’était, comme en rendent compte Lucile Minéo-Kleiner et Catherine Meur-Ferec, qu’un décalage existe « entre cette idée de relocalisation et les contraintes et aspirations des acteurs au niveau local »[viii]. Sur la base d’une étude de plusieurs sites en France où elles ont conduit 21 entretiens semi-dirigés entre septembre et novembre 2014, elles concluent « qu’un projet de relocalisation se heurte à des questions d’échelles temporelles et spatiales ainsi qu’à des problématiques financières et foncières, mais également au fait que les acteurs impliqués ne partagent pas nécessairement une vision commune autour de ce que peut être un projet de relocalisation ».

Car si l’opération de délocalisation est aisée avec un camping quand il est placé derrière le trait de côte et se trouve inondable, elle l’est moins quand il s’agit d’une petite ville. La doctrine l’a imposé, reprise dans l’appel à projet de la convention PAPI (programmes d’actions de prévention des inondations) Baie de Somme.  On note en effet à la page 11 du document : « une importance particulière sera accordée aux éléments fournis lors de la demande de financement : l’indicateur de protection des populations, l’analyse coûts-bénéfices, la prise en charge de l’environnement et des milieux naturels, les critères de choix des solutions proposées et la cohérence des actions développées à l’échelle de la Baie d’Authie-Nord et de l’estuaire dans sa globalité ».

Considérons le cas de la ville d’Ault en Baie de Somme. Elle souffre depuis très longtemps de l’érosion de la falaise, à la fois par la mer et par les infiltrations d’eau, et recule de 30 cm à 70 cm l’an. Comme le montre la photo ci-dessous, les éboulements et l’effondrement d’une partie d’entre elles a considérablement modifié le profil de la ville. Une casquette imposante qui surplombe la falaise a été construite sur 3 kms occasionnant des dépenses importantes pour cette petite collectivité qui est passée entre 1999 et 2014 de 1539 à 2000 habitants. Son entretien, de l’aveu même de cet élu rencontré sur place, « grève le budget de la ville pour les décennies à venir ».

Evolution du trait de côte entre 1902 et 2008 ©Stéphane Costa

Or, à suivre les responsables interrogés, le dossier de la relocalisation des personnes en cas de risque du bâti a été très mal géré.

Un nouveau nomadisme moderne ?

Penser l’évolution du littoral, c’est donc penser de nouveaux droits de propriété (renationalisation) mais aussi de nouveaux usages qui ne sont plus seulement singuliers mais partagés, et enfin, de nouveaux modes d’habiter, en d’autres termes des habitats qui ne sont plus « en dur » mais peuvent être mobiles. Cela implique de repenser le marché dans son intégralité ainsi que la notion de collectif.

On peut mentionner ici la proposition novatrice du député Stéphane Buchou de créer des « conventions littorales d’occupation temporaires après acquisition de la nue-propriété par la collectivité publique et qui permet le maintien à titre temporaire d’activités ou d’habitation »[ix]. Le principe en a été repris dans le cadre de la loi « Climat et Résilience » qui octroie le droit d’être propriétaire avec un bail offrant la possibilité d’en jouir jusqu’au moment où le risque est avéré. Paillotes et autres locations mobiles doivent pouvoir trouver leur place.

Partant de l’idée de devoir penser un nouveau « nomadisme moderne » qui réponde à l’usage précaire des espaces littoraux et à leur occupation temporaire Marie-Laure Lamber, chercheuse au Laboratoire interdisciplinaire en urbanisme (LIEU) d'Aix-Marseille Université, propose de réfléchir à « l’introduction d’une patrimonialisation progressive de ces sites qui seraient soustraits à la propriété privée pour être progressivement rendus à des usages communs, qu’ils soient récréatifs, culturels, scientifiques, ou de protection de la biodiversité? »[x].

Plus loin, elle écrit : « le recul de l’urbanisation sur les littoraux permettrait de délimiter une nouvelle bande littorale vulnérable à l’élévation du niveau marin à moyen ou long terme. La gestion de cette « bande des 500 mètres » ou « bande des cent ans » pose plusieurs questions émergentes, conduisant parfois à des choix sociétaux (…). Sera-t-il possible de continuer à construire sans fin des bâtiments fixes, « en dur », sur un espace que l’on sait mouvant, et dont la vitesse de mobilité à l’avenir est encore incertaine ? ou doit-on au contraire envisager systématiquement des habitats démontables, mobiles, qui puissent se déplacer selon les saisons, ou selon l’avancée de la mer ? ».​