Ce texte se rattache à une série de 16 articles issus d'une recherche soutenue par l’Institut pour la recherche de la Caisse des Dépôts sous la direction de François Bafoil et Gilles Lepesant sur les enjeux de l’adaptation au changement climatique.

Tout au long de cette série, à raison d’un nouvel article chaque semaine, François Bafoil, directeur de recherche émérite au CNRS/CERI-Sciences Po., rend compte de plusieurs aspects en s’attachant aux phénomènes d’érosion du trait de côte, de submersion sur les littoraux, d’inondation dans plusieurs territoires à l’instar des marais et des vallées, et enfin de sécheresse et de conflits d'usage. Ces travaux feront l’objet de la publication d’un rapport en septembre 2022.

De l’évaluation de la loi GEMAPI par les acteurs locaux, retenons deux dimensions : d’une part, son caractère parfois imprécis et incomplet, autant dans ses objectifs que dans les charges incombant aux responsables ; d’autre part, le bénéfice très important gagné grâce à une définition des responsabilités de chaque acteur, partie prenante de la lutte contre les inondations.

1.Les critiques adressées à la loi

Selon les auteurs du rapport Tufnell, les missions visées par les alinéas 1, 2, 5 et 8 de l’article L211-7 CE semblent assez restrictives par rapport au libellé même de la compétence car les quatre missions rappelées dans la note précédente ( Lire : L’EAU ET LA GOUVERNANCE (1/3) La lutte contre les inondations. Gemapi et Papi) sont loin de rassembler les problématiques de la prévention des inondations dans son ensemble. Elles ne portent en effet que sur la protection et la gestion de l’aléa. Par ailleurs, le risque d’inondation par ruissellement pluvial n’est pas inclus dans la loi, « ce qui n’est pas sans poser question aux territoires parfois exclusivement concernés par ce type de risque »[1]. 

Plus critique s’avère être la position des responsables d’Episeine[2] qui ciblent la pertinence des objectifs mais aussi une certaine confusion des tâches. 

« La GEMAPI n’est pas l’alpha et l’oméga de la prévention du risque inondation. Quand vous travaillez sur un PAPI vous devez couvrir sept axes dont le premier est intitulé : « Connaissance et culture du risque, les études de connaissance ». Donc ce n’est pas « gemapien » à proprement parler. Quant à l’axe 4, ce n’est carrément pas un axe « gemapien ». Cela veut dire que si vous avez un syndicat de bassin, un établissement public d’aménagement et de gestion des eaux (EPAGE) ou autre, et qu’il faut travailler sur les schémas de cohérence territoriale ( SCoT), ce n’est pas le bon interlocuteur. Si maintenant vous travaillez sur la gestion de crise, qui ne relève pas de l’intercommunalité, c’est le maire qui est en responsabilité. En bref, si l’on veut travailler sur le seuil inondation, clairement la GEMAPI ne suffit pas ». 

Et nos interlocuteurs de rappeler qu’il faut en revenir au jugement rendu en 2018 dénonçant la défaillance de l’État, rendu responsable de n’avoir pas rehaussé la digue à la Faute-sur-Mer. Elle avait occasionné la mort de 29 personnes (sur les 52 décès recensés sur le littoral) lors du passage sur cette commune de la tempête Xynthia (lire : CHRONIQUES DES TEMPÊTES (1/2) Quelques leçons tirées de la tempête Xynthia).

Le jugement rendu par le tribunal administratif de Nantes avait condamné l’État pour n’avoir pas su transférer sa responsabilité aux collectivités, le forçant, avec la commune, à indemniser les requérants. C’est pour cette raison qu’a été créée une nouvelle compétence qui a transféré la responsabilité des maires aux collectivités. Pour nos interlocuteurs d’Episeine, le prisme de lecture, c’est donc ce qui s’est joué à la Faute-sur-mer.

Par ailleurs, toujours selon ces derniers, il faut distinguer dans l’intitulé la partie « GEMA », à savoir la gestion de l’eau et du milieu aquatique, de « PI » qui renvoie à la protection inondation. En d’autres termes, « GEMA » fait signe du côté de l’entretien des cours d’eau, des berges, et du reméandrement, alors que « PI » renvoie à la protection et à la gestion des ouvrages de protection. En toute logique selon eux, il conviendrait donc de rebaptiser la GEMAPI : « Gestion et prévention » (et non protection) et cela d’autant plus que la prévention entre dans le champ des PAPI. D’autant, souligne un autre interlocuteur, que la directive répond à des opérations de protection. Or la gestion de l’inondation réclame des visions de temps long, du type de celles qui consistent à reprendre les opérations faites plusieurs décennies auparavant. En relève la reprise des littoraux aux fins de laisser les éléments reprendre leur dynamique et leur place, et dans le but que « les territoires gagnés par l’homme au fil du temps puissent progressivement être rendus à la mer » [3].

© Stephane Duchateau - Stock Adobe

L’autre sujet de critique concerne le regroupement jugé arbitraire de tâches qui sont en réalité séparées : la compétence GEMAPI fédère des individus qui ont pour tâche l’entretien de la protection et d’autres qui travaillent sur les milieux (naturels ou pas). Pour cette raison, tous ne partagent pas nécessairement les mêmes intérêts. Le risque existe en effet qu’un conflit ne vienne à opposer les différents acteurs associés à la protection du littoral mais qui sont en charge, qui de la protection, qui de l’urbanisme. Dans ce cas, les objectifs peuvent s’avérer contradictoires. 

Ce type de conflit est au cœur de la problématique de la remise en état des territoires ayant subi les ravages de l’eau – tempêtes, ruissellement, érosion ou submersion – entre ceux qui sont soucieux de rétablir l’état ex ante et ceux qui entendent faire valoir, à cette occasion, les droits à la « renaturalisation ». Face à cette opposition génératrice des conflits, « le risque est surtout de revenir à une vision très technique quand il faudrait des initiatives de la base et surtout des coopérations »[4].

Une dernière critique adressée à la GEMAPI mérite d’être mentionnée : elle est le fait du directeur du Syndicat Mixte Inondations Aménagement et Gestion de l'Eau (SMIAGE) de Nice, réservé à l’égard d’une loi qui n’a pas délégué l’entièreté des prérogatives à un seul acteur mais a laissé les communes décider par elles-seules de leur participation ou non à la structure commune.

« Plusieurs difficultés sont liées à la loi GEMAPI qui n’est pas très bien rédigée car c’est la seule loi qui peut être sectorisée par sous-blocs. C’est ce qui explique que la moitié des communes ont délégué leurs prérogatives en totalité ou en partie ; la Métropole de Nice, elle, a décidé de conserver tout ce qui concerne le littoral. C’est un choix politique. La métropole avait déjà un département de prévention et donc l’a conservé. Et comme la loi GEMAPI le permet, certaines l’ont délégué. Il aurait fallu faire les choses plus clairement. Il n’aurait pas fallu laisser le choix aux communes mais l’imposer. « La seconde difficulté, comme syndicat, c’est le fait que l’Etablissement Public Territorial de Bassin (EPTB) lève la taxe et donc nous, on n’a pas d’autonomie financière sinon quelques recettes propres. Or, on porte la compétence. [5].» 

Dernier sujet de critique, celui qui oppose l’action de l’État qui émet par le biais de la Direction Générale de la prévention des Risques (DGPR) des directives que certains, localement, considèrent comme étant très abstraites (ou encore seulement théoriques) et de l’autre, ceux qui, au niveau local, sont en charge de la mise en œuvre des stratégies de protection. Ces derniers se heurtent aux intérêts coalisés de leurs administrés qui entendent densifier continuellement le littoral et qui ouvrent des zones à construction, alors même que personne n’ignore que les problèmes liés à la submersion sont toujours là. Ce conflit porte sur la doctrine générale qui, elle, postule de reculer et de mettre les gens à l’abri quand, à l’autre bout du spectre, dans la pratique, il n’y a pas d’espace où les mettre. Ces zones certes peuvent exister mais pour de nombreuses raisons il n’est pas possible de les mettre à profit. 

« Prenons l’exemple du PLU de ma ville. Je voulais, moi, des surfaces plancher à 3,50 du niveau de la mer après avoir fait les études et modélisations nécessaires. On m’a opposé que tant qu’il n’y avait pas d’aléa, ce n’était pas possible. On est donc en opposition avec une théorie qui demande de réduire le risque et de ne pas densifier, et de l’autre la ville qui s’ajoute à la ville et renforce ainsi le blocage des zones urbaines. Dans notre SCOT de 2012 on a fait des coupures artificielles où l’on aurait pu déplacer les gens, mais là pour des raisons de loi littoral, ça ne peut pas être fait. Ce n’est donc pas une opposition de personnes ; c’est une opposition de théorie ». Un élu du littoral

Par ailleurs pour déplacer des propriétaires, il faut compter entre 30, voire 40 ans. Il faut avoir de surcroît pu racheter les maisons, et ce dossier réclame, lui, 10 ans pour être réglé. Toujours selon cet élu :

« Le bâtiment le Signal en Gironde, on en a potentiellement des dizaines de milliers en France et on ne met rien en œuvre pour la politique du recul du trait de côte. Le recul ce n’est pas que l’érosion ; c’est aussi la submersion. Ici, dans ma ville, on a des zones en sur-aléa et on continue d’installer les gens. On a des PPR (plan de prévention des risques) mais on ne fait rien pour que les gens s’en aillent. Au moment de Xynthia, on a fait n’importe quoi car on n’a pas écouté les élus. Dans un coin, ils ont arraché des maisons qui n’étaient pas exposées. Mais ailleurs, là où il fallait le faire parce qu’il n’y avait plus personne, on a construit. Sur le terrain on continue de densifier or ça ne devrait pas l’être. On n’a pas d’outil pour éviter la division parcellaire. Et du coup on continue sur des bases erronées à installer les gens ».

Pour cet élu, les modélisations qui ont permis de dessiner les PPR ne sont pas fiables en raison du manque de moyen. Faute d’investissements financiers ou parce que les bureaux d’études sont trop onéreux, les élus ne disposent que de documents partiels. Pourtant, c’est sur cette base réduite et erronée que les PPR sont faits. C’est ce qui explique l’énoncé de conclusions aberrantes comme celle qui avait affirmé que telle ville en front de mer n’encourrait aucun risque, et qui s’est retrouvée un plus tard sous l’eau. C’était en 2010. Ce sont ces raisons de coûts et de fiabilité qui ont incité l’élu qui nous tient ce discours à lancer un nouveau modèle d’analyse. Contre un modèle facturé 130.000€ par la société privée, le modèle Survey tourne pour un coût de 30.000€ et une efficacité largement plus élevée, on l’a exposé dans une note précédente ( lire : LA GESTION DU TRAIT DE COTE (3/3) Survey. Les modèles de submersion marine)

2. Les évaluations positives

Une fois ces réserves recensées et les doutes pris en compte, nul doute cependant que les aspects positifs de la loi ne l’emportent largement, ne serait-ce que parce qu’elle est venue combler un vide criant. 

Positif, le dispositif l’est d’abord parce qu’il renforce les compétences des acteurs et les responsabilise. La co-participation à l’échelon local est considérée comme étant beaucoup plus efficace que la hiérarchisation des priorités d’usages de l’eau. 

« Chacun en effet se croit légitime à en user pour son propre compte. Les outils de planification et de programmation déjà prévus par le droit, ou imaginés par certains territoires, offrent toutes les potentialités nécessaires. Il s’agit donc plutôt de corriger les défauts ou les manques que plusieurs acteurs constatent dans leur mise en œuvre actuelle, à savoir : le déni des problèmes à venir ; la timidité à aller au delà de la seule gestion des pénuries ; la définition d’objectifs et de règles inégalement exigeants et pas toujours ciblés là où ils seraient le plus nécessaires ; la qualité variable des documents produits ; la mise en œuvre variable des orientations ; la couverture inégale du territoire [6].». 

Pour le maire d’une commune de Baie de Somme, conseiller régional et ancien député, rencontré à sa mairie, le constat est également très positif au motif que la responsabilité de chacun en sort renforcée, notamment celle des acteurs locaux : 

« Avant c’était une compétence diffuse, chaque communauté pouvait s’en emparer mais il n’y avait pas d’entité unifiée pour la gestion. Puis la compétence GEMAPI a été confiée aux EPCI, ce qui était très pertinent car l’eau n’est pas gérable à l’échelon communal mais bien à celui de l’EPCI. Cela se situe à la même échelle que l’aménagement du territoire, l’urbanisme, ou encore le développement. En matière d’inondation et du littoral, c’est une obligation. La taxe GEMAPI levée par l’intercommunalité et identique aux autres taxes, c’est une nouvelle taxe locale ».

Cette évaluation positive de la responsabilisation des acteurs, les agents d’Episeine la partagent également même s’ils évoquent le fait qu’en ce qui concerne les courants domaniaux navigables, nombre de collectivités n’en sont pas propriétaires. Par conséquent, la responsabilité leur échappe dans la mesure où un syndicat de rivière ne peut agir dans le non domanial que si les propriétaires riverains font défaut ou s’il a obtenu l’accord des propriétaires. La question dès lors se pose de de ce qu’il convient de faire dans le cas où le maire n’est pas maitre chez lui :

 « Comment être un EPCI « gemapien » quand le principal courant de mon intercommunalité, je, ne peux y toucher et qu’il n’y a plus d’interlocuteurs ? » Le responsable d’Episeine

Or malgré cette limite très forte à l’action des responsables locaux, notre interlocuteur n’en témoigne pas moins de son soutien au dispositif « gemapien », pour la seule raison qu’il a permis également de « faire le ménage » dans les syndicats de rivières. Là où personne n’exerçait l’équivalence de la directive, cette dernière a comblé les zones blanches. Auparavant, quand une inondation avait lieu, il n’était pas rare qu’aucun responsable ne puisse être désigné. Maintenant pour chaque occurrence catastrophique, un interlocuteur existe et c’est cela qui prime sur toute autre considération.
 

[1] Rapport à la Chambre des députés, 2019, sous l’autorité de Madame la députée Frédérique Tuffnell : « Rapport d’information fait au nom de la mission d’information sur la gestion des risques climatiques et l’évolution de nos régimes d’indemnisation », p. 106

[2] Troyes, Episeine, l’entretien a eu lieu le 22 novembre 2021 à Troyes avec le directeur de l’appui aux territoires et la Chargée de la prévention des inondations pour la valorisation et la restauration des ZEC, Direction de l'Appui aux Territoires

[3] rapport Tuffnell p. 9.

[4] Rapport d'information de Mme la sénatrice Nicole BONNEFOY sur la gestion des risques climatiques n° 628 (2018-2019) - 3 juillet 2019, p. 319.

[5] Entretien, le 9 novembre 2021 au siège du SMIAGE, Nice.

[6] Rapport Tuffnell, opus cité, p. 102-105